II SA/Lu 163/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku wykonania inwentaryzacji powykonawczej oddala skargę. Postanowieniem z dnia 17 [...] 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Z. i T. W. reprezentowanych przez M. W., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 [...] 2007 r., znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na remoncie budynku gospodarczego o wymiarach 9,95 m x 5,47 m zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych 435 i 105/7 przy ul. Z. w Z., stanowiących własność M. A. oraz nałożenia obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych, sporządzonych przez osobę z uprawnieniami budowlanymi, wykonana w 4 egzemplarzach – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie zastosował jako podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Cytowany przepis odnosi się bowiem wyłącznie do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 (budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub w art. 49b ust. 1 (budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ). Organ wskazał na różnice pomiędzy pojęciem "robót budowlanych", a pojęciem "budowy" (art. 3 pkt 6 i pkt 7 ustaw). Podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym dokonanie rozbiórki obiektu i wzniesienie obiektu w tym samym miejscu, a nawet o takich samych gabarytach traktowane jest jako budowa, a nie jako roboty budowlane polegające na remoncie. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że M. A. na działkach Nr 105/2 i 435 w Z. realizował budowę obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W konkretnym przypadku zachodzi zatem konieczność zastosowania procedury wynikającej z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Pogląd odnośnie zastosowania właściwej normy prawnej został wyrażony przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 6 marca 2007 r. oraz w postanowieniu z dnia 27 sierpnia 2007 r. Jednocześnie organ orzekający podkreślił, iż stan faktyczny sprawy został ustalony przez PINB już przed wydaniem postanowienia z dnia 11 kwietnia 2006 r. znak [...] co powoduje, że brak było podstaw do przeprowadzenia dodatkowych dowodów, tj. dokonywania w dniu 30 maja 2007 r. kolejnych oględzin na działkach skarżącego, a tym samym pominięcia wszystkich wcześniejszych ustaleń. W takiej sytuacji organ odwoławczy uznał, iż postanowienie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący M. A. zarzuca naruszenie przepisów Prawa budowlanego, w szczególności art. 48 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 3 pkt 6, pkt 7a i pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane, a ponadto naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonanie nieprawidłowej interpretacji zgromadzanego w sprawie materiału dowodowego. W związku z powyższym wniósł o "uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji przy uwzględnieniu zasad wyrażonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane". W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, że wbrew twierdzeniom organu orzekającego, dokonał remontu budynku, a nie budowy, w związku z czym w jego ocenie nie miał obowiązku ubiegania się o pozwolenie na budowę. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył znaczenie słowa "remont" wyjaśnione w słowniku języka polskiego, a także treść art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Podniósł także, że budynek był w złym stanie technicznym, zaś art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego obliguje użytkownika do utrzymania budynku w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych. Zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sposób wnikliwy i skrupulatny, dopuścił dowody zgłoszone przez strony, dokonał oględzin i dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu budownictwa. Z tych względów według M. A. kwalifikacja przyjęta przez PINB jest słuszna. W końcowej części uzasadnienia skargi skarżący przytoczył poglądy wyrażone – jego zdaniem – w podobnych sprawach przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zacytował także treść przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa, twierdząc, że zasady w nich wyrażone nie były "w tym postępowaniu administracyjnym przestrzegane". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosi o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podkreślił, że dokonanie rozbiórki obiektu i wzniesienie obiektu traktowane jest jako budowa, a nie jako roboty budowlane polegające na remoncie, czy też przebudowie. Wysuwana przez M. A. teza o wykonanej przebudowie lub remoncie obiektu, stoi w zupełnej sprzeczności także z treścią pozwu z dnia 14 października 2005 r. w przedmiocie zobowiązania do złożenia oświadczenia woli, który został skierowany do Sądu Rejonowego w Z. Z uzasadnienia pozwu wynika, że dokonał on rozbiórki istniejącego starego budynku gospodarczego, gdyż zły stan techniczny groził zawaleniem, jednocześnie w miejscu dotychczas istniejącego budynku wzniesiony został całkowicie nowy budynek gospodarczy – wykonano nowe fundamenty i ściany murowane, pokrycie dachowe. Ponadto organ podniósł, że w toku postępowania administracyjnego M. A. nie kwestionował zastosowanego w rozpoznawanej sprawie trybu wynikającego z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec wydania przez PINB dniu 11 [...] 2006 r. postanowienia znak: [...] (na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy) oraz postanowienia z dnia 4 października 2006 r. znak: [...] skarżący przedłożył opinię konstrukcyjną stanu technicznego wybudowanego budynku gospodarczego wraz z inwentaryzacją tego obiektu, opracowaną przez inżynierów budownictwa. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik uczestników postępowania Z. i T. W. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu szczegółowo opisał stan faktyczny oraz odniósł się do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze, przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. Podkreślił, iż w jego ocenie, organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa budowlanego, nie dopuścił się również naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem pełnomocnika uczestników, organ orzekający wydając zaskarżone postanowienie dokonał wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W sprawie niniejszej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uchylił postanowienie organu I instancji wskazując, że organ ten błędnie zastosował art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zamiast art. 48 ust. 1 powyższej ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 1 ustawy, właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Możliwa jest jednakże legalizacja budowy wykonanej bez pozwolenia na budowę pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 i następnych ustawy. Postępowanie w tym zakresie musi zostać poprzedzone sprawdzeniem czy: 1/ budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a/ ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b/ ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku spełnienia powyższych wymagań właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót, przy czym w postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: 1/ zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2/ dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie powyższych obowiązków organ nakłada na inwestora nakaz rozbiórki. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 2 art. 48 ustawy, traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robot budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Postępowanie prowadzone na tej podstawie zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, dlatego też należy ono do kompetencji organu I instancji. Słusznie zatem organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu konieczność zastosowania procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Zastosowanie tego przepisu wymaga bowiem przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego. Takiej wadliwości postępowania w I instancji organ odwoławczy nie może konwalidować, przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie. Naruszyłby w takim wypadku zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Ponadto organ w ramach swoich uprawnień kontrolnych ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ I instancji, podkreślając, że przed wydaniem postanowienia z dnia 6 [...] 2007 r. dokonał dodatkowych oględzin w dniu 30 maja 2007 r. , pomijając wszystkie wcześniejsze ustalenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchybił zatem wymogom wynikającym z art. 107 § 3 kpa, który nakłada na organ obowiązek wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Za niezasadne zatem należy uznać zarzuty skarżącego podniesione w skardze. Ubocznie podnieść należy, że również bezpodstawny jest zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia "i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji". Wniosek ten zawiera wewnętrzną sprzeczność, bowiem uchylenie zaskarżonego postanowienia powodowałoby, że organ odwoławczy zobowiązany byłby do ponownego rozpoznania odwołania od postanowienia organu I instancji. Natomiast oddalenie skargi powoduje, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w wyroku.