II SA/Lu 163/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Halina Chitrosz,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A.M. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmawiającej nakazania A. i A. małż. B., właścicielom działki nr [...] w K., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 2 czerwca 2010 r. A. M., właścicielka działki nr [...] w K., złożyła do Wójta Gminy [...] wniosek o nakazanie A. i A. B. przywrócenia naturalnego kierunku odpływu wód opadowych na działce nr [...], który w ocenie wnioskodawczyni został zmieniony przez ww. właścicieli przedmiotowej nieruchomości podczas budowy domu mieszkalnego, ewentualnie o nakazanie im wybudowania murku oporowego, który uchroniłby działkę nr [...] przed zalewaniem. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] organ I instancji, po przeprowadzeniu w dniu 17 czerwca 2010 r. oględzin obu ww. działek, odmówił stwierdzenia, że doszło do naruszenia stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ustawy Prawo wodne. Powyższa decyzja została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją kasacyjną z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] z uwagi na podjęcie przez organ I instancji rozstrzygnięcia w niewłaściwej formie, a nadto ze względu na braki w przeprowadzonym przez ten organ postępowaniu dowodowym. W piśmie z dnia 27 lipca 2011 r. . M. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o dopuszczenie w sprawie dowodu z opinii biegłego geodety lub hydrologa w celu ustalenia, czy w wyniku wzniesienia przez A. i A. B. budynku mieszkalnego na działce nr [...] doszło do zmiany stanu wód na tym gruncie oraz wskazania, jakie działania należy podjąć, by stan ten został przywrócony. Uwzględniając powyższe żądanie organ powołał w sprawie biegłego B. S., rzeczoznawcę w zakresie budownictwa wodnego, który w dniu [...] października 2011 r. sporządził opinię techniczną w sprawie stanu wody na gruncie działki nr [...] i jego wpływu na stan wody na gruncie działki nr [...]. Po zapoznaniu się z treścią powyższej opinii A. M. w piśmie z dnia 28 grudnia 2011 r. wniosła o wyłączenie na podstawie art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. biegłego B. S. od udziału w sprawie z uwagi na przekroczenie przez niego zakresu zleconego mu zadania poprzez merytoryczne wypowiedzenie się co do zasadności roszczeń i zarzutów wnioskodawczyni. Jednocześnie strona zakwestionowała uprawnienia biegłego B. S. do sporządzenia opinii w niniejszej sprawie, wskazując, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest powołanie w niej biegłych innych specjalności, tj. biegłego geodety, hydrologa, geologa, meteorologa oraz biegłego z zakresu budownictwa lądowego i architektury. Powyższe wnioski dowodowe strona podtrzymała następnie w piśmie z dnia 3 listopada 2011 r., w którym ponownie zakwestionowała rzetelność oraz fachowość wykonanej przez biegłego B. S. opinii technicznej. W piśmie z dnia 24 listopada 2011 r. rzeczoznawca B. S. ustosunkował się do zarzutów A. M. odnośnie rzetelności sporządzonej przez niego opinii technicznej z dnia [...] października 2011 r. oraz kwestii posiadania przez niego odpowiednich kwalifikacji i uprawnień do sporządzenia przedmiotowej opinii, uznając je za bezzasadne. Z kolei w piśmie z dnia 4 stycznia 2012 r. uczestnicy postępowania A. i A. B. oponowali przeciwko wnioskom A. M. podnosząc, że zarówno wniosek o wyłączenie biegłego B. S., jak i wnioski o powołanie biegłych innych specjalności, nie zasługują na uwzględnienie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił nakazania A. i A. B. przywrócenia stanu poprzedniego na ich gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce A. M.. Również ta decyzja pierwszoinstancyjna została jednak uchylona w toku postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, że pomimo, iż organ I instancji – uznając, że jest to konieczne dla wyjaśnienia sprawy - wyznaczył i przeprowadził w dniu 28 grudnia 2011 r. rozprawę administracyjną, to jednak nie podjął odpowiednich kroków, by zapewnić w niej udział biegłemu B. S., a jego nieobecność na przedmiotowej rozprawie uniemożliwiła stronom realizację ich praw do zadawania autorowi opinii technicznej pytań i uzyskania od niego odpowiedzi. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazał zatem na konieczność należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Po rozpatrzeniu sprawy po raz kolejny Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. ponownie odmówił nakazania A. i A. B. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż mając na względzie wytyczne zawarte w decyzji kasacyjnej organu II instancji z dnia [...] czerwca 2012 r., w dniu 5 września 2012 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, na której obecny był biegły B. S., jak również A. M. wraz z pełnomocnikiem oraz pełnomocnik A. i A. B. Organ stwierdził, że ww. biegły posiada wystarczające kwalifikacje i w sposób wyczerpujący wyjaśnił wątpliwości związane ze sprawą, a podczas wspomnianej rozprawy udzielił odpowiedzi na pytania stron. W ocenie Wójta powołany rzeczoznawca dokonał w sprawie wystarczających ustaleń, w związku z czym nie zachodzi potrzeba powoływania dodatkowych biegłych, o co w toku postępowania wnosiła A. M. Uznając opinię techniczną z dnia [...] października 2011 r. za wiarygodną i powołując się na jej treść organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do nałożenia na właścicieli działki nr [...] obowiązków przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Wprawdzie A. i A. B. dokonali zmiany ukształtowania gruntu na przedmiotowej działce, lecz zmiana ta nie spowodowała zmiany stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wystąpienie takiej szkody jest natomiast konieczne dla nakazania im przywrócenia poprzedniego stanu wód lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Nałożenie tych obowiązków nie może bowiem być poparte jedynie zgłoszoną przez A. M. możliwością wystąpienia w nieokreślonej przyszłości uszkodzeń ściany budynku czy wystąpienia grzyba na ścianie. Nadto organ I instancji podkreślił, iż zmiany ukształtowania gruntu – również nie mającej istotnego wpływu na stan wody na gruncie - dokonała na swojej działce także A. M. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. – zaskarżoną w niniejszym postępowaniu – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. M., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Wójta Gminy [...], iż sporządzona przez biegłego B. S. ekspertyza jest wiarygodna i może stanowić dowód w sprawie. Jednocześnie stwierdził, że B. S. posiada kwalifikacje niezbędne do występowania w charakterze biegłego w sprawie dotyczącej naruszenia stosunków wodnych. Organ podniósł, iż z przedmiotowej opinii wynika, że A. M. nie wykazała szkody powstałej na jej działce w wyniku dokonania przez właścicieli działki nr [...] zmiany ukształtowania terenu. Sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest natomiast wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przesłanką, do nałożenia obowiązku określonego w tym przepisie nie może być też jedynie potencjalne powstanie szkody. Tym samym organ II instancji przychylił się do stanowiska, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie wobec A. i A. B. dyspozycji powołanego wyżej przepisu. Za prawidłowe Kolegium uznało również przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, wskazując, iż w jego toku w sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. Przede wszystkim wnikliwej ocenie poddana została sporządzona w dniu [...] października 2012 r. opinia techniczna, która – zdaniem organu – stanowi kompleksową ocenę stanu faktycznego sprawy, a tym samym była wystarczającym dowodem, by wydać decyzję odmawiającą nałożenia na A. i A. B. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Skoro opinia ta nie budziła zastrzeżeń organu I instancji, to niezasadnym było powołanie innego biegłego i duplikowanie dowodów. Organ administracji – jak podkreśliło Kolegium – nie jest przy tym związany wnioskiem dowodowym strony. A. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, domagając się jej uchylenia, a nadto zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 78 § 1. w zw. z art. 80 i 84 § 1 k.p.a., przez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety, hydrologa, geologa i biegłego z zakresu budownictwa lądowego i architektury oraz meteorologa na okoliczność mającą istotne znaczenie dla sprawy, a mianowicie szkodliwości zmian stanu wody dokonanych na działce A. i A. B.; 2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 78 § 1 w zw. z art. 80 i 84 § 1 k.p.a., przez zaniechanie dopuszczenia dowodu z dokumentów w postaci map geodezyjnych, dokumentów inwentaryzacyjnych dotyczących budowy domu skarżącej oraz domu na działce A. i A. B., na okoliczność wykazania, że zagospodarowanie przez skarżącą swojej działki poprzez ułożenie siatki przeciwko kretom nie spowodowało obniżenia terenu działki, a wręcz przeciwnie - doprowadziło do jego podwyższenia w stosunku do pierwotnej wysokości; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust.3 ustawy Prawo wodne, przez jego błędne zastosowanie w postaci odmowy nakazania A. i A. B. właścicielom działki nr [...] w K. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Wójt Gminy [...], nie dopuszczając w sprawie dowodu z opinii biegłych z zakresu geodezji, hydrologii, budownictwa lądowego i architektury oraz meteorologii na okoliczność szkodliwości zmian stanu wody dokonanych na działce A. i A. B. nie przeprowadził wszechstronnego postępowania wyjaśniającego. Bazowanie wyłącznie na opinii biegłego z zakresu budownictwa wodnego B. S., co do której skarżąca wniosła liczne zastrzeżenia, jak również odmowa dopuszczenia w poczet materiału dowodowego dowodów z dokumentów dotyczących ustalenia istotnych okoliczności w niniejszej sprawie, świadczy – zdaniem skarżącej – o naruszeniu przez ten organ podstawowych zasad postępowania dowodowego. Zgromadzone w sprawie dowody nie są bowiem wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie A. M. bezspornym jest, iż A. i A. B., budując dom, dokonali istotnych zmian ukształtowania terenu swojej działki. W konsekwencji dokonali oni zmiany warunków wodnych panujących na jej terenie. Skarżąca podkreśliła, że okoliczność ta została ustalona i potwierdzona przez rzeczoznawcę w sporządzonej opinii technicznej. Ponadto, z opinii biegłego wynika wprost, że na skutek zmiany naturalnych warunków wodnych, woda z działki A. i A. B. spływa bezpośrednio na działkę skarżącej. Powyższa sytuacja, w razie umiarkowanych opadów, skutkuje niszczeniem roślinności w ogrodzie skarżącej oraz podmywaniem opaski w około domu wykonanej z kostki brukowej. Natomiast, nastanie większych opadów skutkuje powstaniem przy ścianie wschodniej domu skarżącej, licznych zastoin wodnych, które potęguje woda spływająca z dachu domu A. i A. B. Skarżąca podkreśliła, że przesłanką z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, warunkującą możliwość zobowiązania właściciela nieruchomości do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, jest szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie. Jako szkodliwość należy jednak uznać wywołanie stanu zagrażającego powstaniem ewentualnej szkody, a nie stan, który już szkodę wywołał. Oznacza to, że przesłanką zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wobec właściciela gruntu jest nie tylko stwierdzenie, że spowodował on zmiany stanu wody, ale również i to, że zmiany te w dacie wydania decyzji wywierają lub mogą wywrzeć szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. W ocenie skarżącej przepływ wód opadowych, będący następstwem zmian ukształtowania terenu, bez wątpienia ma charakter potencjalnie szkodliwy, bowiem może powodować szkodę w postaci zawilgocenia murów domu, wystąpienia grzyba na ścianach, a także innych szkód będących następstwem zbyt dużej wilgotności terenu. Skarżąca stwierdziła również, że skoro treść art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne wskazuje, iż Wójt może nakazać wykonanie urządzeń w celu zapobieżenia powstaniu szkodzie, to oznacza to, iż przesłanką wydania przez Wójta stosownej decyzji nie jest powstanie szkody, a jedynie stanu szkodliwości, który może taką szkodę wyrządzić. Przyjęcie, że przesłanką zastosowania obowiązku przewidzianego we wskazanym przepisie jest powstanie realnej szkody, byłoby pozbawione logiki, bowiem jeśli dojdzie już do wyrządzenia szkody, to wówczas tworzenie urządzeń mających na celu jej zapobiegnięcie byłoby bezcelowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. w granicach wyznaczonych powołanym wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcia te zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej "k.p.a.", przywiązują dużą wagę do zagadnienia zdolności określonych osób do udziału w czynnościach postępowania, co ma istotne znaczenie w kontekście zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). W tym zakresie w art. 24 § 1 pkt 1-7 k.p.a określone zostały przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji od udziału w postępowaniu w sprawie z mocy ustawy. Wskazują one na bliskość pracownika wobec stron postępowania (pkt 2 i 3) albo na bliskość wobec załatwianej sprawy, charakteryzującą się osobistym zaangażowaniem w sprawie (pkt 1, 4-7). Z kolei § 3 powołanego unormowania stanowi, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Co istotne na gruncie niniejszej sprawy, powyższe zasady odnoszą się również do powołanego w sprawie biegłego. W myśl bowiem art. 84 § 2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Wyłączenie pracownika (biegłego) lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. winny nastąpić w formie postanowienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 157, a także powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Poznaniu z dnia 29 maja 1990 r., sygn. akt SA/Po 1555/89, ONSA 2-3/90/44). Innymi słowy, złożenie przez którąkolwiek ze stron postępowania wniosku o wyłączenie pracownika organu administracji lub powołanego przez ten organ biegłego czyni koniecznym rozpatrzenie przez organ tego wniosku i wydanie w tym przedmiocie stosownego postanowienia. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca A. M. w piśmie z dnia 28 grudnia 2011 r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wyłączenie od udziału w sprawie biegłego B. S., wskazując jako podstawę prawną swego wniosku art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. i argumentując go tym, że ww. rzeczoznawca przekroczył zakres zleconego mu zadania poprzez merytoryczne wypowiedzenie się w co do zasadności żądania skarżącej opartego na art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) oraz jej zarzutów sformułowanych w piśmie z dnia 7 listopada 2011 r. Do powyższego wniosku ustosunkował się nadto w piśmie z dnia 4 stycznia 2012 r. pełnomocnik uczestników postępowania – A. i A. B. W aktach sprawy brak jest jednak postanowienia, które zostałoby wydane na skutek rozpatrzenia powyższego wniosku i rozstrzygało o wyłączeniu bądź też odmowie wyłączenia od udziału w sprawie biegłego B. S. W tej sytuacji uznać należy, że przedmiotowy wniosek z dnia 28 grudnia 2011 r. nie został załatwiony, co stanowi naruszenie art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., które czyni koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego kontrolowanych decyzji organów obu instancji. Nie sposób bowiem przyjąć, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro podstawowym dowodem w sprawie, mającym decydujący wpływ na treść wydanych rozstrzygnięć, była sporządzona przez biegłego B. S. opinia techniczna z dnia [...] października 2011 r., a w razie uwzględnienia przedmiotowego wniosku opinia ta nie mogłaby stanowić dowodu w sprawie. Konieczność rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku skarżącej z dnia 28 grudnia 2011 r. o wyłączenie biegłego przed wydaniem stosownej decyzji uniemożliwia odniesienie się przez Sąd na obecnym etapie postępowania do argumentów podniesionych w skardze oraz dokonanie merytorycznej oceny zasadności nieuwzględnienia wniosku A. M. o nałożenie na A. i A. B. jednego z obowiązków przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie opierało się bowiem na opinii biegłego, co do którego strona złożyła wniosek o wyłączenie. Dokonanie takiej oceny w sposób właściwy będzie możliwe dopiero na podstawie decyzji wolnej od wskazanej wyżej wady. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę Wójt Gminy [...] w pierwszej kolejności – przed wydaniem stosownej decyzji – rozpatrzy wniosek skarżącej z dnia 28 grudnia 2013 r. o wyłączenie od udziału w postępowaniu w sprawie biegłego B. S. i wyda w tym przedmiocie stosowne postanowienie oraz ewentualnie (w razie uwzględnienia tego wniosku) przeprowadzi na nowo postępowanie dowodowe w zakresie sporządzenia opinii technicznej, która pozwoli ustalić, czy właściciele działki nr [...] w K. dokonali na jej gruncie zmiany stanu wód szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie.