II SA/Lu 163/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi M. Z. (skarżący lub strona) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (Kolegium) z 17 grudnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza B. (Burmistrz) z 8 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 8 października 2021 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką S. Z.. Do wniosku dołączył orzeczenie wydane przez Powiatowy Zespól ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. w którym stwierdzono, że matka wnioskodawcy posiada znaczny stopień niepełnosprawności, przy czym nie da się ustalić od kiedy istnieje, a jej ustalony stopień datuje się od 27 lipca 2021 r. Orzeczenie wydano na stałe. Wnioskodawca oświadczył, że mieszka wraz z matką oraz, że sprawuje nad nią stałą opiekę z uwagi na jej niepełnosprawność. W odpowiedzi organ pismem z 19 października 2021 r. poinformował skarżącego, że z uwagi na posiadane prawo do renty powinien dokonać wyboru, poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, co można uczynić poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenia prawa do renty. Następnie organ przeprowadził wywiad środowiskowy i decyzją z 8 listopada 2021 r. odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że nie kwestionuje sprawowania przez wnioskodawcę stałej opieki nad matką, jednakże w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikającą z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako: u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu wieku określonego w ww. przepisie, a nadto skarżący pobiera rentę, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, którego to prawa nie zawiesił. W odwołaniu od powyższej decyzji, pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez brak uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym to Trybunał stwierdził, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę, w zależności od daty powstania niepełnosprawności, jest niekonstytucyjny. Ponadto podniósł, że organ błędnie uznał, iż okoliczność pobierania renty stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania przywołana na wstępie decyzją Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. Uzasadniając zajęte stanowisko Kolegium wskazało, że w stosunku do osób niepełnosprawnych, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tym samym organ pierwszej instancji nie mógł z tego powodu odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium stwierdziło jednak, że niezależnie od błędnego stanowiska organu w tym zakresie, rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy ustalenia skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, odpowiada prawu. Jego zdaniem, słusznie bowiem organ odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy skarżący mimo stworzonych przez organ warunków nie zawiesił prawa do renty. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że jedynie zawieszenie wypłaty renty umożliwiłoby przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, które jest wyższe od pobieranej przez niego renty. Taką możliwość organ pierwszej instancji stronie zapewnił i strona, mimo że była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika takiego wyboru nie dokonała, tj. nie zawiesiła prawa do renty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżący zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenia na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucił organowi naruszenie: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącego świadczenia rentowego wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 79a k.p.a. przez niepoinformowanie przez organ przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej przez skarżącego renty jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Według skarżącego, intencją ustawodawcy było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Narusza zasadę równości pozbawienie w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty w wysokości niższej niż to świadczenie. Gdyby osoba taka otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej renty, to nie znajdowałaby się ani w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które nie mają prawa do renty ani też w mniej korzystnej sytuacji, w jakiej znajduje się, kiedy otrzymuje wyłącznie rentę znacznie niższą od świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie wskazał, że NSA w wyrokach z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 stanął na stanowisku, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury lub renty nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury lub renty. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Nadto podniósł, że w sytuacji, gdy organ stwierdził, że jedyną przeszkodą do przyznania stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest pobierana przez nią renta powinien ją o tym poinformować i wyznaczyć odpowiedni termin do usunięcia tej negatywnej przesłanki. Wezwanie organu pierwszej instancji do zawieszenia renty nie wpłynęłoby na przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie była to jedyna negatywna przesłanka, a jedynie pozbawiłoby to go środków do życia. Profesjonalny pełnomocnik dbając o dobro skarżącego nie dożył aby na etapie pierwszej instancji zostało zawieszone świadczenie rentowe. W takiej sytuacji obowiązkiem Kolegium było ponowne poinformowanie strony, że jedyną negatywną przesłanką jest pobieranie świadczenia rentowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że nie podziela poglądów orzecznictwa wskazujących na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą tego świadczenia a wysokością pobieranej renty. Nadto podniósł, że twierdzenia zawarte w skardze dotyczące gotowości zawieszenia pobieranej renty nie znajdują pokrycia w rzeczywistości. Gdyby bowiem skarżący zawiesił rentę na etapie składania skargi do sądu dałby Kolegium możliwość zmiany wydanego rozstrzygnięcia. Jednak decyzja o zawieszeniu renty nie wpłynęła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wstępu należy wskazać, że w związku z wnioskiem obydwu stron, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a.". Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 P.p.s.a.). Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący, jako syn legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matki, należy do kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i że sprawuje opiekę nad nią. Nie jest również kwestionowane, że skarżący ma ustalone prawo do renty, którą pobiera w wysokości 1.035,54 zł netto (świadczenie za wrzesień 2021 r., k. - 15 akt adm.). Natomiast spór dotyczy tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. ustawy wykluczająca przyznanie przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Przede wszystkim należy w pełni podzielić przywołane w odpowiedzi na skargę rozważania Kolegium dotyczące zmiany kierunku wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Mianowicie pierwotnie na tle cytowanego unormowania orzecznictwo sądów administracyjnych wyrażało pogląd - prezentowany również przez skarżącego - że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury (renty) nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Powyższy pogląd wyrażony został m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1546/19. Natomiast drugi pogląd - podzielany przez organ - zaprezentowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 659/20, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20. W przywołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. NSA podzielił pogląd podnoszony w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Takie tez stanowisko prezentują Sąd rozstrzygający niniejsza sprawę. Mianowicie, w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę zasady konstytucyjne Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty. Innymi słowy, prawidłowa interpretacja 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż przepis ten wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty jedynie gdy uprawiony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży wniosku o zawieszenie prawa do renty i nie uzyska decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wybór ten strona może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty (emerytury) na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, dalej: u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty renty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Renta jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do renty. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta lub rencisty, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytalno-rentowego, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty (emerytury) skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie, bezspornym jest, że organ pierwszej instancji wychodząc naprzeciw przywołanej wykładni poinformował stronę o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie prawa do renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od wstrzymania jej wypłaty (pismo z 19 października 2021 r.). Wskazał tym samym, że istnieje przeszkoda uniemożliwiająca uwzględnienie wniosku w postaci właśnie prawa do renty. Mimo to, skarżący nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do usunięcia wskazanej przeszkody. W tej sytuacji nie można organom rozstrzygającym sprawę postawić skutecznego zarzutu naruszenia prawa. Bezspornym bowiem jest, że organ w należyty sposób poinformował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czym miał na uwadze, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże, skoro strona mimo to nie wyraziła woli wystąpienia z wnioskiem o zawieszenia prawa do renty, organy nie mogły postąpić inaczej jak tylko wydać decyzję odmowną. Oczywistym bowiem jest, że brak zawieszenia prawa do renty, a więc dublowanie świadczeń z systemu społecznego, skutkować musi odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak już bowiem wskazano renta jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., tj. posiadania prawa do renty, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia. Podsumowując powyższe należy uznać, że organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji poinformował skarżącego (pismo z 19 października 2021 r.) o konieczności wyboru świadczenia i złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty. Jednakże skarżący do momentu złożenia skargi (25 stycznia 2022 r.) nie podjął żadnych działań w tym kierunku. W tej sytuacji organy zasadnie uznały, że skarżącemu pobierającemu rentę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie argumentacja skargi o koniczności ponownego wezwania strony do zawieszenia prawa do renty w toku postępowania przed organem odwoławczym. Bezspornym jest, że skarżący wiedział o konieczności zawieszenia prawa do renty i wyłącznie do niego należała inicjatywa podjęcia odpowiednich kroków w tym zakresie. Zbędnym zatem było ponowne informowanie o konieczności zawieszenia prawa do renty przez Kolegium, tym bardziej, że skarżący przez cały tok postępowania zastępowany był przez zawodowego pełnomocnika, który z całą pewnością przewidywał efekt zaniechania tego typu działań. Tym samym Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.