II SA/Lu 164/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Asesor Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A.P. oraz U.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r.Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz U.P. i A.P. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2005 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 i art. 151 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta [...] stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. Nr [...], udzielająca M.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...], wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ strony U. i A.P. nie brali udziału w postępowaniu i odmówił uchylenia wymienionej decyzji, ponieważ nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ustalił, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została na wniosek inwestora w oparciu o przedłożony projekt budynku mieszkalno-gospodarczego, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]maja 1997 r., dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodę właścicielek sąsiedniej nieruchomości na lokalizację budynku po granicy działek. Organ podniósł również, że w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę wniosek był kompletny i nie było podstaw do odmowy wydania pozwolenia. Projektowany budynek spełniał też wymogi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] listopada 1994 r. Nie mógł być brany pod uwagę plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Osiedla "[...]", ponieważ przestał on obowiązywać w dniu 27 grudnia 1994 r. W ocenie organu pierwszej instancji plan miejscowy oraz warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pozwalały na budowę zarówno budynku mieszkalnego do wysokości do 2 kondygnacji, jak i budynku mieszkalno-gospodarczego. Budynek inwestora jest budynkiem o funkcji w przeważającej części mieszkalnej. Część gospodarcza składa się z pomieszczenia o pow. 6,30 m2, co jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, określającą dopuszczalną powierzchnię gospodarczą na 20 m2. Organ stwierdził również, że zarzuty małż. P. dotyczące braku nasłonecznienia ich nieruchomości, usychania roślinności, nadmiernego hałasu itp. są nieuzasadnione. Budynek inwestora M. S. nie należy do inwestycji uciążliwych dla środowiska i nie pogarsza warunków użytkowania działki sąsiedniej. Ponadto w dniu wniesienia odwołania przez małż. P. budynek był praktycznie zrealizowany w stanie surowym. Inwestor nie odstąpił od pozwolenia na budowę, nie istniały więc powody, dla których budowa miałaby być wstrzymana. Organ pierwszej instancji podniósł, że badając ponownie sprawę dochował szczególnej staranności, przeprowadził dodatkowo postępowanie umożliwiające stronom wniesienie wniosków, uwag i postulatów. Strony nie zgłosiły nowych dowodów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta w całości i umorzył postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie o udzielenie M.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr [...]przy ul. [...], zwracając w szczególności uwagę, iż zarówno w czasie składania wniosku o pozwolenie na budowę, jak i w czasie postępowania o wznowienie postępowania inwestor posiadał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 1997 r., która nie została uchylona. Okoliczność ta została przeoczona w trakcie badania sprawy na skutek wniesienia rewizji nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 4 czerwca 2002 r. w sprawie SA/Lu 975/01. Decyzja o warunkach zabudowy obowiązywała do dnia [...] maja 1998 r. Niezależnie od powyższego organ drugiej instancji stwierdził, że w trakcie postępowania odwoławczego w sprawie niniejszej wystąpiły nowe okoliczności, inwestor zakończył bowiem budowę budynku wzniesionego na podstawie pozwolenia z dnia 12 czerwca 1997 r., czego dowodem jest potwierdzenie przyjęcia budynku do użytkowania z dnia 22 listopada 2005 r., wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta. W ocenie organu drugiej instancji w tych warunkach bezprzedmiotowe jest rozpatrywanie kwestii pozwolenia na budowę. Zdaniem organu zrealizowanie inwestycji powoduje, że nie ma przedmiotu postępowania, powinno ono zatem zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ drugiej instancji podkreślił, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne. Od decyzji Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli U.P i A.P., zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 28 ust. 2 i art. 34 ust. 1 ustawy – prawo budowlane przez odmowę uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i zignorowania faktu uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – prawo budowlane; - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – prawo budowlane oraz art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów prawa procesowego: - art. 11, 80, 107 § 3, 145 § 1 pkt 8, 146 § 2 k.p.a. przez zignorowanie faktu uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]czerwca 1999 r. decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz uznania decyzji z dnia [...] maja 1997 r. za niezgodną z prawem . Skarżący zarzucili ponadto całkowite zignorowanie wyroków NSA z dnia 5 listopada 1998 r. w sprawie II SA/Lu 1413/97, z dnia 20 lutego 2001 w sprawie II SA/Lu 1297/99, z dnia 3 grudnia 2003 r. w sprawie II SA/Lu 1160/03 oraz wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 sierpnia 2003 r. w sprawie III RN 12/03. Podnieśli, że inwestycja jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, co organy administracji, mimo kilku wyroków NSA i Sądu Najwyższego przemilczają. Skarżący zarzucili również, że w chwili, gdy złożyli zastrzeżenia do budowy, wzniesione były tylko fundamenty. Obecnie wybudowany budynek jest bardzo wysoki i znacznie obniża walory użytkowe działki skarżących. Skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Sąd administracyjny, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Sprawa niniejsza rozpatrywana była przez organy administracji w trybie wznowienia postępowania. Skarżący U. i A.P. zarzucili, że nie brali udziału w postępowaniu o udzielenie inwestorowi M.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr [...] , mimo iż są właścicielami nieruchomości sąsiedniej. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1997 r., na wniosek skarżących wznowione zostało postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art.149 § 2 k.p.a.). Postanowienie to nie rozstrzyga sprawy wznowienia, lecz ją otwiera. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania rozpoczyna się drugi etap postępowania w sprawie wznowienia. Na tym etapie organ administracji bada przede wszystkim istnienie przesłanek z art. 145 i 145 "a" k.p.a. Gdy stwierdzi ich brak, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, lecz stosownie do przepisu art. 151 § 1 pkt 1 odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. Drugim rodzajem rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w wyniku wznowionego postępowania jest uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2). Taka decyzja zostaje wydana, gdy organ stwierdzi istnienie choć jednej przesłanki, która jest przyczyną wznowienia. Przez rozstrzygnięcie istoty sprawy należy rozumieć także rozstrzygnięcie nie, merytoryczne (umorzenie postępowania). Organ wydaje wówczas decyzję uchylającą decyzję dotychczasową i umarzającą postępowanie administracyjne. Trzecim rodzajem rozstrzygnięcia jest decyzja stwierdzająca wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 ). Taka decyzja zapada wówczas, gdy nie można uchylić decyzji dotychczasowej z powodu okoliczności wskazanych w przepisie art. 146 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145 "a", jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2). Przepis art. 146 wprowadza zatem dwie przesłanki negatywne, ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, mimo wystąpienie przesłanki pozytywnej – jednej z podstaw wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 i 145 "a". Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończone może być także decyzją o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania należy rozważyć na podstawie art. 105 § 1. Będzie to miało miejsce np. w razie śmierci strony, gdy prawa i obowiązki mają charakter osobisty, w przypadku cofnięcia przez stronę żądania wszczęcia postępowania. Nie stanowi podstawy umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania wykonanie decyzji (por. B.Adamiak, J.Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s.673). W rozpoznawanej sprawie organy administracji kilkakrotnie już wydawały decyzje na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., z powołaniem się na przepis art. 146 § 2 k.p.a. W ocenie organów administracji inwestor spełnił wszystkie wymagania określone przepisami, nie było zatem i nie ma podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę inwestor posiadał też ważną decyzję ustalającą warunki zabudowy, a lokalizacja budynku nie naruszała ustaleń obowiązującego w dacie wydawania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego w ocenie organów administracji w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zbędne jest omawianie kolejno wydawanych rozstrzygnięć, ponieważ w wyniku kontroli sądowej, dokonywanej przez sądy administracyjne, a także przez Sąd Najwyższy, wszystkie dotychczasowe, wydawane na przestrzeni ostatnich ośmiu lat decyzje zostały uchylone. Na obecnym etapie postępowania ocenie podlega decyzja organu drugiej instancji uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w całości i umarzająca postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 105 i 151 k.p.a. Brak było bowiem podstaw do umorzenia postępowania w sprawie wznowienia. Istnienie przesłanki pozytywnej, czyli podstawy wznowienia postępowania nie budzi w rozpoznawanej sprawie wątpliwości. Skarżący nie brali bowiem udziału w postępowaniu o udzielenie inwestorowi M.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr [...], mimo iż są właścicielami nieruchomości sąsiedniej. Stwierdzenie istnienia podstawy wznowienia postępowania obligowało organy administracji do uchylenia decyzji dotychczasowej i rozstrzygnięcia o istocie sprawy, o ile nie zachodziły przesłanki negatywne, wskazane w przepisie art. 146 k.p.a. Wynika to wprost z przepisu art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z § 2 tego przepisu. Ustalenie, że inwestycja, której dotyczy decyzja z dnia [...] czerwca 1997 r. została zakończona, a zatem postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a. nie dawało podstaw do umorzenia postępowania o wznowienie postępowania. Jak już o tym była mowa wyżej jednym z rozstrzygnięć co do istoty jest umorzenie postępowania. Jeśli zatem organ prowadzący postępowanie w trybie wznowienia dojdzie do przekonania, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie, której wznowienie dotyczy powinien uchylić decyzję dotychczasową i umorzyć postępowanie, badając jednak uprzednio, czy nie zachodzą przesłanki negatywne uchylenia decyzji z art. 146. Nie ma natomiast podstaw do umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Zaskarżona decyzja, umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji jest zatem wadliwa. Zaskarżona decyzja narusza także przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., brak było bowiem podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania na podstawie tego przepisu. Naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów art.105, 138 § 1 pkt 2, 146 i 151 k.p.a mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), doprowadziło bowiem do wydania decyzji mimo braku ku temu podstaw prawnych. Uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza obowiązek organu drugiej instancji ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem wskazanych wyżej uwag. Rozważenia wymagać będzie, czy istnieją podstawy do wydania decyzji opartej o przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a, czy też decyzji opartej o przepis art. 151 § 2 k.p.a. Należy pamiętać, że ocena, który z przepisów ma zastosowanie wymaga zbadania, czy nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 146 k.p.a. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji zbędne jest ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.