II SA/Lu 166/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędzia WSA Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2026 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz S. N. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2026 r. Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z [...] października 2025 w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia przez S. N. (inwestor, skarżący) zamiaru budowy instalacji zbiornikowej gazu płynnego zasilanej ze zbiornika naziemnego V=4850 I wraz z wewnętrzną instalacją gazową w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ew. [...] obręb ew. K. D., jednostka ew. P.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że [...] września 2025 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynęło zgłoszenie S. N. dotyczące budowy instalacji zbiornikowej gazu płynnego zasilanej ze zbiornika naziemnego V=4850 I wraz z wewnętrzną instalacją gazową w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ew. [...] obręb ew. K. D., jednostka ew. P.. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczenie projektanta o braku możliwości podłączenia budynku do istniejącej sieci ciepłowniczej oraz projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno- budowlany. Decyzją z [...] października 2025 r, Starosta P. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia, zarzucając, że inwestycja narusza ustalenia § 12 pkt 2 Uchwały Nr XI/57/2003 Rady Miejskiej w P. z dnia 7 listopada 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej mpzp) gminy P.. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1, art. 2 i art. 7a § 1 k.p.a., a ponadto, art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podniósł także, że symbol ZZ – tereny użytków zielonych został nieprawidłowo przeniesiony pod przepis § 12 mpzp. W rzeczywistości działka inwestora według punktu 1.2 mpzp położona jest na terenach oznaczonych symbolem RP, na których plan dopuszcza adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej. W zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z projektem zagospodarowania działki, przedmiotem zamierzenia budowlanego jest zbiornikowa instalacja gazowa na gaz płynny zasilana z naziemnego zbiornika V=4850 I wraz z wewnętrzną instalacją gazową do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości K. D., gm. P.. Instalacja będzie zasilana z naziemnego zbiornika na gaz płynny propan o pojemności V=4850 I umieszczonego na działce inwestora. Zbiornik do gazu płynnego ustawiony będzie na prefabrykowanej płycie żelbetowej wykonanej z betonu B-20 grubości 12 cm o zbrojonej prętami o średnicy 8 mm, tworzącymi siatkę o oczkach 10x15 cm w górnej i dolnej powierzchni płyty. Gaz wykorzystywany będzie do zasilania kotła gazowego o mocy do 21 kW. K. gazowy zamontowany będzie w kotłowni o kubaturze 19,60 m3 i wysokości 6,5 m znajdującym się na parterze budynku. Z projektu wynika, że działka nr ew. [...] zgodnie z planem miejscowym położona jest na terenach rolnych oznaczonych symbolem RP. Na terenie RP plan dopuszcza adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej. Na działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, utwardzenia, jezdnia wewnętrzna, staw, ogrodzenie i zadrzewienie. Działka jest położona na terenie uzbrojonym, posiada przyłącze telekomunikacyjne, instalację kanalizacyjną z szambem szczelnym. Na terenie działki przebieg napowietrzna linia energetyczna średniego i wysokiego napięcia. Działka posiada dostęp do drogi poprzez istniejący zjazd. Teren działki jest terenem płaskim o nawierzchni ziemnej i trawiastej. W ocenie Wojewody, istotą sporu w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy zamierzona przez inwestora budowa instalacji zbiornikowej gazu płynnego jest zgodna z zapisami mpzp gminy P.. Organ wskazał, że na terenie planowanej inwestycji obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., zatwierdzonego uchwałą Nr XI/57/2003 Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 203, poz. 3791). Zgodnie z załącznikiem graficznym do planu działka inwestora znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZZ - teren trwałych użytków zielonych. Zgodnie z § 12 ww. planu dla tej kategorii terenu ustala się: 1.Podstawowe przeznaczenie terenów na łąki i pastwiska; 2. Zakaz inwestowania kubaturowego z wyjątkiem obiektów związanych z urządzeniami infrastruktury technicznej; 3. Dopuszcza się zagospodarowanie łąk i pastwisk na funkcje sportowo- rekreacyjne; 4. Dopuszcza się budowę stawów i zbiorników wodnych z zachowaniem przepisów szczególnych. Z uwagi na nieczytelny rysunek planu miejscowego, organ odwoławczy zwrócił się do Urzędu Miejskiego w P. o wskazanie, w jakim terenie planistycznym położona jest działka inwestora. W odpowiedzi z [...] grudnia 2025 r. stwierdzono, że zgodnie z ustaleniami mpzp, działka znajduje się w terenie oznaczonym ZZ - tereny użytków zielonych. Do pisma załączono kserokopię mapy w kolorze wraz z legendą. W dalszej kolejności, organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to plan miejscowy przesądza o przeznaczeniu oraz sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu. Kwestii tych nie wolno domniemać, powinny one wynikać wprost z planu miejscowego. Jeśli bowiem dany teren został oznaczony symbolem ZZ i w treści planu nie dopuszczono możliwości realizacji innej funkcji na danym terenie, to znaczy, że intencją organu uchwalającego plan było ograniczenie przeznaczenia danego terenu wyłącznie do użytków zielonych. W przeciwnym razie, zapis w planie powinien dopuszczać funkcje uzupełniające lub przewidzieć funkcje mieszane dla danego terenu, jak przewiduje to § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie organ stwierdził, że według załącznika graficznego mpzp gminy P., działką inwestora zlokalizowana jest w całości na obszarze oznaczonym symbolem ZZ. Planowane zamierzenie budowlane nie wpisuje się zatem w podstawowe przeznaczenie terenu, jakim są łąki i pastwiska, które winno przeważać na danym obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Organ wskazał, że § 4 pkt 2 postanowień ogólnych planu zakazuje inwestowania kubaturowego z wyjątkiem obiektów związanych z urządzeniami infrastruktury technicznej. W nawiązaniu do art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ uznał, że budowa instalacji zbiornikowej gazu płynnego nie jest dopuszczona na terenie trwałych użytków zielonych, ponieważ stanowi obiekt związany z budynkiem, a nie obiekt związany z urządzeniem infrastruktury technicznej, który został dopuszczony w planie. Organ nie podzielił stanowiska inwestora, że działka nr ew. [...] położona jest w terenie oznaczonym symbolem RP, ponieważ z analizy rysunku planu wynika, że działka leży w terenie oznaczonym symbolem ZZ. W zakresie pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu organ orzekł, że nie mają one wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W skardze na decyzję Wojewody, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 7, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez niewypowiedzenie się co do zarzutów z punktów 1, 2, 4 i 5 odwołania; - art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nielogiczne przyjęcie, że obiekt w postaci instalacji zbiornikowej gazu płynnego, zasilanej ze zbiornika naziemnego, który jest przedmiotem inwestycji skarżącego, narusza ustalenia § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., w sytuacji, gdy planowana instalacja zbiornikowa - wbrew tezie organu pierwszej instancji - nie stanowi inwestycji kubaturowej, lecz urządzenie infrastruktury technicznej, a więc a contario jako inwestycja liniowa i służebna do już istniejącego na gruncie obiektu mogła zostać na nim wykonana. W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazał, że organ nie uzasadnił należycie wydanej decyzji, bowiem nie wypowiedział się co do wszystkich zarzutów odwołania. Tym samym skarżący nie poznał motywów, którymi organ kierował się rozstrzygając sprawę. W zakresie zarzutu naruszenia art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane skarżący wskazał, że organ dokonał niewłaściwej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji niezasadnie przyjął, że planowana instalacja gazowa narusza ustalenia §12 mpzp. Tymczasem w ocenie skarżącego, planowana instalacja nie stanowi inwestycji kubaturowej, w sprawie nie realizuje się też przesłanka celu publicznego. Wedle skarżącego, inwestycja stanowi inwestycję liniową w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane, służebną do już istniejącego na gruncie obiektu i tym samym, mogła ona zostać wykonana na działce skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Jak wynika z niekwestionowanych w sprawie okoliczności, zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty P. z [...] października 2025 r., wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez skarżącego zamiaru budowy instalacji zbiornikowej gazu płynnego zasilanej ze zbiornika naziemnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ew. [...] obręb ew. K. D., jednostka ew. P.. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2026 r., poz. 524; dalej jako: "Pr. bud."). Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 Pr. bud., zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady, a więc zwolnienie z powyższego obowiązku, określono w art. 29 Pr. bud., przy czym w zakresie niektórych inwestycji określonych w tym przepisie (ust. 1 i ust. 3), obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zastąpiony został obowiązkiem dokonania zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych. Do tych ostatnich inwestycja zalicza się budowa instalacji zbiornikowych na gaz płynny z pojedynczym zbiornikiem o pojemności do 7 m3, przeznaczonych do zasilania instalacji gazowych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych (art. 29 ust. 1 pkt 9 Pr.bud.). Ponadto, na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d Pr. bud. również nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu instalacji gazowych wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięć organów obydwu instancji, planowana inwestycja spełnia kryteria objęcia ją obowiązkiem zgłoszenia, natomiast podstawą wniesionego sprzeciwu był przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, między innymi wtedy, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organów, sporna inwestycja narusza ustalenia § 12 pkt 2 Uchwały Nr XI/57/2003 Rady Miejskiej w P. z [...] listopada 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P.. Organ odwoławczy stwierdził, że planowane zamierzenie budowlane nie wpisuje się w podstawowe przeznaczenie terenu, jakim są łąki i pastwiska, które winno przeważać na danym obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Organ podniósł, że § 4 pkt 2 postanowień ogólnych planu zakazuje inwestowania kubaturowego na tym terenie z wyjątkiem obiektów związanych z urządzeniami infrastruktury technicznej. Organ uznał, że budowa instalacji zbiornikowej gazu płynnego nie jest dopuszczona na terenie trwałych użytków zielonych, ponieważ stanowi obiekt związany z budynkiem, a nie obiekt związany z urządzeniem infrastruktury technicznej, który został dopuszczony w planie. W tym zakresie organ posiłkował się definicją zawartą w art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2026 r., poz. 399), w myśl której przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Stanowisko to jest błędne. Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że w aktach sprawy nie ma wiarygodnych danych pozwalających na ustalenie treści prawa miejscowego dla terenu planowanej inwestycji. Akta organu pierwszej instancji zawierają jedynie nieczytelny wydruk "mapy z systemu GISON" (k. 30 akt administracyjnych), jedną stronę wydruku nieposiadającego jakiegokolwiek oznaczenia (k. 31 akt administracyjnych) oraz dwie strony wydruku - również bez oznaczenia (k. 33-33 akt administracyjnych). Akta organu drugiej instancji są w tym zakresie jeszcze uboższe, albowiem jedyne odniesienie do tekstu planu miejscowego znajduje się w treści pisma skierowanego do tego organu z Urzędu Miejskiego w P. z 8 grudnia 2025 r., przesłanego na skutek wniosku z 2 grudnia 2025 r. o wyjaśnienie, w jakim terenie planistycznym położona jest działka inwestora (k. 11-12 akt administracyjnych organu odwoławczego). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie dysponował materiałem dowodowym, na podstawie którego mógł w sposób niebudzący wątpliwości rozstrzygnąć sprawę i odnieść się do zarzutów odwołania. Uniemożliwia to również merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji w postępowaniu sądowadministrycajnym. Braki te zresztą dostrzegł organ odwoławczy, stwierdzając, że analiza oznaczeń graficznych planu miejscowego nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy sporna działka położona jest w terenie ZZ czy w terenie RP (k. 11 akt administracyjnych organu odwoławczego). Co więcej, organ dostrzegł również potrzebę pozyskania dokumentu w postaci rysunku planu wraz z legendą (kserokopii w kolorze), w celu potwierdzenia kwalifikacji terenu inwestycji do właściwego obszaru planistycznego. Tymczasem organ odwoławczy poprzestał na zaakceptowaniu wyjaśnienia Urzędu Miejskiego w P. i zaniechał jakichkolwiek ustaleń co do treści postanowień planu miejscowego dla działki inwestora. Nie jest więc wiadome, na jakiej podstawie Wojewoda uznał, że odpadły wątpliwości co do oznaczeń graficznych planu miejscowego i można jednoznacznie stwierdzić, że działka inwestora położona jest w terenie ZZ, a nie w terenie RP. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, rzetelny i przekonujący podstaw utrzymania w mocy decyzji o wniesieniu sprzeciwu przez organ pierwszej instancji. W szczególności należy podkreślić, że twierdzenia Wojewody nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co wyżej wyjaśniono. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda dokonał także wadliwej wykładni § 12 planu miejscowego, abstrahując od tego, że nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, że przepis ten rzeczywiście znajduje zastosowanie do analizowanego obszaru inwestycji. Wojewoda przyjął mianowicie, że zgodnie z § 12 którym dla kategorii "ZZ" terenu ustala się następujące zasady: 1.Podstawowe przeznaczenie terenów na łąki i pastwiska; 2. Zakaz inwestowania kubaturowego z wyjątkiem obiektów związanych z urządzeniami infrastruktury technicznej; 3. Dopuszcza się zagospodarowanie łąk i pastwisk na funkcje sportowo- rekreacyjne; 4. Dopuszcza się budowę stawów i zbiorników wodnych z zachowaniem przepisów szczególnych. Wbrew poglądowi organów obydwu instancji, wprowadzone w § 12 warunki zagospodarowania terenów trwałych użytków zielonych, objęte regulacją § 12 działu II rozdziału III, pkt 3, podpunkt 2, nie wykluczają dopuszczalności usytuowania na terenie ZZ zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy instalacji zbiornikowej gazu płynnego zasilanej ze zbiornika naziemnego. Jak bowiem wynika z treści tej normy, wprowadzony został na tym terenie "zakaz inwestowania kubaturowego z wyjątkiem obiektów związanych z urządzeniami infrastruktury technicznej", natomiast same pojęcia inwestowanie kubaturowe i obiekty "związane" z urządzeniami infrastruktury technicznej, nie zostały wyjaśnione w treści planu. Językowe znaczenie tej części analizowanej normy prawnej wskazuje, że prawodawca lokalny dopuszcza nawet "kubaturowe" inwestycje na terenie ZZ, o ile takie obiekty są "związane" z urządzeniami infrastruktury technicznej. Do pojęcia infrastruktura techniczna zalicza się niewątpliwie wszelkie instalacje stanowiące wyposażenie techniczne budynków mieszkalnych, w tym instalacje gazowe w budynku, które mogą być zasilane z jednego zbiornika z gazem płynnym - § 179 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Co więcej, zgodnie z § 179 ust. 4 tego rozporządzenia, zbiorniki takie muszą być sytuowane co najmniej w minimalnie dopuszczalnej odległości od budynków mieszkalnych. Nakaz ten jest wymogiem bezpieczeństwa i w żadnym razie nie wpływa na utratę przez zbiornik z gazem płynnym charakteru elementu instalacji gazowej (zewnętrznej), a tym samym jego instalacja na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako ZZ mieści się w hipotezie przepisu § 12 działu II rozdziału III, pkt 3, podpunkt 2 mpzp, gdyż dotyczy obiektu związanego z urządzeniami infrastruktury technicznej. Z tych też przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien poddać jeszcze raz ocenie zgłoszenie skarżącego tj. rozważyć, czy określone względy wskazują na zasadność wniesienia sprzeciwu na podstawie w art. 30 ust. 7 pkt 4 p.b. Ewentualne stwierdzenie, że taka sytuacja zachodzi, wymaga szczegółowego uzasadnienia, znajdującego potwierdzenie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikającymi z niego wskazaniami co do dalszego postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), w tym kwota 500 zł uiszczonego wpisu, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 zł