II SA/Lu 167/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. oraz R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. S. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]. Wójt Gminy T. L. po rozpatrzeniu wniosku A. i D. S. ustalił warunku zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednokondygnacyjnego garażu na działce nr ew. [...] znajdującej się w obrębie Ł. w gminie T. L.. Według decyzji wysokość zabudowy licząc od średniego poziomu terenu do kalenicy miała wynosić do 6,50 metrów; szerokość elewacji frontowej - 7,00 metrów, z tolerancją 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 6,50 metra; z nieprzekraczalną linią zabudowy od granicy drogi wewnętrznej oznaczonej nr ew. [...] co najmniej 12,00 metrów; udziałem powierzchni zabudowy nie większej, niż 20% powierzchnią terenu objętego decyzją; udziałem powierzchni biologicznie czynnej co najmniej 30% powierzchni terenu objętego decyzją; dachem dwuspadowym o kącie nachylenia połaci od 30° do 45°, usytuowanym kalenicą równolegle lub prostopadle do frontu działki. W uzasadnieniu podano, że działka nie jest objęta aktem prawa miejscowego w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych oraz zostały spełnione wymogi art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołania od decyzji wnieśli A. i R. S., właściciele sąsiedniej działki nr [...] oraz M. W. właściciel działki nr [...]. Pierwsi zwrócili uwagę, że w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej budynek garażowy stanowi obiekt towarzyszący stanowiąc uzupełnienie zabudowy mieszkalnej, jednorodzinnej, jako miejsce postoju samochodów osobowych. Ponieważ działka inwestorów nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym garaż nie będzie pełnić wynikającej z nazwy funkcji. Zdaniem odwołujących może to wskazywać, że budynek ten będzie pełnił funkcję odmienną do zamierzonej w decyzji, czyli prowadzenie działalności gospodarczej i po uprawomocnieniu decyzji umożliwi legalizację inwestycji niezwiązanej z zabudową mieszkaniową. W ich ocenie powierzchnia zabudowy i kubatura budynku garażowego są charakterystyczne dla zabudowy przemysłowej, produkcyjnej, a nie mieszkaniowej. Budzi to uzasadnione obawy, że działka nie będzie użytkowana zgodnie z przeznaczeniem, lecz będzie tam prowadzona działalność gospodarcza uciążliwa dla sąsiedniej zabudowy mieszkalnej (istniejącej i planowanej). Decyzja zezwala na budowę garażu o kubaturze ponad 1000 m3 i powierzchni zabudowy równej 168.00 m2, czyli ponad 3 razy większej powierzchni, niż wygodny garaż na 2 samochody osobowe, którego powierzchnia nie przekracza 50 m2 (7x7 m). Zgoda w decyzji na zaprojektowanie budynku garażu wysokości 6.50 m licząc od średniego poziomu terenu przy 1 kondygnacji nadziemnej stanowi kolejny element wskazujący na charakter planowanej przez właściciela zabudowy. Garaż tej wysokości (2 standardowych kondygnacji budynku mieszkalnego) wskazuje na możliwości parkowania w nim największych samochodów ciężarowych, co więcej, poziom terenu działki został już przez inwestorów podniesiony o około 0.5 m w stosunku do działki [...]. Odwołujący podali, że budynek na działce nr [...] opisany jako "garażowy", w rzeczywistości nie jest garażem przy budynku mieszkalnym, ale jest zapleczem do prowadzenia działalności gospodarczej (siedziba firmy budowlanej, wykonawczej), na działce tej nie znajdują się żaden budynek mieszkalny, działka nie ma charakteru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powoływanie się zatem na ten budynek w rozumieniu zabudowy mieszkaniowej nie ma uzasadnienia. Wyjaśnili, że wbrew temu co podano w analizie, działka wnioskodawców zabudowana jest budynkiem drewnianym pełniącym funkcję gospodarczą o wymiarach około 3.00x3.50 m i wysokości około 2.60 m, budynkiem inwentarskim o wymiarach około 4.00x3.50 m i wysokości około 3.00 m oraz kojcem dla drobiu o wymiarach około 3.50x5.00 m, które są usytuowane w odległości 0,5m od granicy działki. W bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa w postaci budynków jednorodzinnych lub zostały wydane prawomocne decyzje o warunkach zabudowy na takie budynki. Istniejące budynki jednorodzinne posiadają garaże i to one powinny stanowić odniesienie do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazany na działce [...] "budynek garażowy" nie znajduje się na działce z zabudową mieszkaniową tylko firmy prowadzącej działalność produkcyjno-usługową w branży budowlanej. W ocenie odwołujących zabudowa w postaci "garażu" o kubaturze wskazanej w warunkach zabudowy zmieni całkowicie charakter działki z zabudowy mieszkaniowej na usługowo-przemysłową, co jest niezgodne ze wskazanym w decyzji przeznaczeniem. Zabudowa ta wpłynie ponadto bezpośrednio na działki sąsiednie, obniży ich wartość i zniszczy perspektywę zagospodarowania pozostałych działek zabudową mieszkaniową. Także drugi z odwołujących się podkreślił charakter działek mieszkalnych znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Wskazał, że wybudowane już domy mieszkalne mają wbudowane garaże dla samochodu osobowego. W jego ocenie lokalizacja planowanego garażu o parametrach oznaczonych w zaskarżonej decyzji jest przesadzona. Zachodzi obawa o zmianę przeznaczenia działki z mieszkaniowej na przemysłową. Prosił o rozpatrzenie kwestii ładu przestrzennego, zasady dobrego sąsiedztwa, kontynuacji funkcji i zmiany wartości nieruchomości sąsiednich nieruchomości na skutek wydania decyzji zmieniającej charakter działki z mieszkaniowej na przemysłową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję Wójta utrzymało w mocy. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej , 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dla ustalenia, czy wspomniane warunki zostały spełnione, organ zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, a następnie przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak, niż 50 metrów. Z przeprowadzonej w omawianej sprawie analizy wynika, że inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa, bowiem na terenie obszaru analizowanego znajduje się działka o numerze ewidencyjnym [...], na której to usytuowany jest garaż o dwóch kondygnacjach nadziemnych przykryty dachem wielospadowym, zwrócony kalenicami prostopadle i równolegle do frontu działki. Zdaniem Kolegium sposób zagospodarowania tej działki pozwala określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej na działce o numerze [...]. Parametry bowiem garaży lokalizowanych na ww. działkach są zbliżone. Szerokość garażu posadowionego na posesji o numerze [...] wynosi 16,00 metrów, natomiast jego wysokość 6,00 metrów. W przypadku garażu planowanego na działce o numerze [...] ww. parametry przedstawiają się następująco: szerokość elewacji frontowej - 7,00 metrów, z tolerancją 20%, natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej będzie wynosić do 6,50 metra. Kolegium stwierdziło, ze w obrębie obszaru analizowanego występują również budynki gospodarcze, m.in. na działce o numerze [...] usytuowany jest budynek handlowy przykryty dachem jednospadowym oraz trzy tzw. blaszaki. Podobnie, na posesji o numerze [...] znajduje się sklep z odzieżą przykryty dachem dwuspadowym, o szerokości elewacji frontowej budynku 62,00 metry. Natomiast na działce numer [...] usytuowane są trzy wiaty gospodarcze. Zatem inwestycja w postaci garażu zlokalizowanego na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy będzie stanowić kontynuację cech zabudowy w ramach obszaru analizowanego. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma kompetencji do wskazywania, jak będzie usytuowana inwestycja planowana na działce objętej wnioskiem inwestora. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art.34 ust.3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. i R. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na nieuwzględnienie zgłoszonych zastrzeżeń w odwołaniu. Zwrócili uwagę, że przedmiotowa działka jest działką mieszkalną jednorodzinną, otoczoną przez zabudowę jednorodzinną. Proponowana zabudowa nie wpisuje się w kontekst urbanistyczny i dobre sąsiedztwo,. Wskazali ponadto, że całe postępowanie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, ponieważ błędnie ustalono właścicieli działki [...] oraz pominięto jednego ze współwłaścicieli. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mylą się skarżący uważając, że podstawą zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy o jakiej mowa w art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2016r. poz. 778 ze zmianami ) mogą być kwestie dotyczące spadku wartości nieruchomości w związku z realizacją planowanej inwestycji czy ewentualne obawy co do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości z mieszkalnej na przemysłową. Powyższa ocena wiąże się z charakterem samej decyzji, którą uważa się za promesę uprawniającą do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak na jakich warunkach, w tym jakie cechy zabudowy są dopuszczalne. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Stąd też za bezskuteczne uznać należy zarzuty związane z ograniczeniem dostępu do światła, zwiększeniem hałasu i zanieczyszczeń oraz natężeniem ruchu czy też naruszeniem warunków gruntowych, a także obniżeniem wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty mogą być poddane badaniu dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie dominujący jest natomiast pogląd, według którego organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (. wyrok NSA z 4 listopada 2009 r., II OSK 1780/08 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych i powołane tam orzecznictwo). Przepis art. 63 ust. 2 ustawy stanowi wprost, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności i uprawnień osób trzecich. Organ wydający decyzję nie bada także zasadności, ani celowości planowanej inwestycji. Równie bezzasadny jest zarzut koncentrujący się na zaniechaniu zapewnienia udziału w postępowaniu właścicielom działek sąsiednich. W orzecznictwie uważa się, ze zarzut braku zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym może podnieść skutecznie jedynie osoba, która uważa, że jej prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Wiąże się to z tym, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) powiązany jest z przepisami o wznowieniu postępowania zawartymi w Rozdziale 12 Działu II kpa. Skoro wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa może nastąpić wyłącznie na podstawie wniosku strony, która powołuje się na tę podstawę wznowieniową (brak udziału w postępowaniu bez własnej winy), to również tego rodzaju zarzut w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi pochodzić od strony, która tak twierdzi. Uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie i doktrynie prawniczej podkreśla się, że celem tego przepisu, określającego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu zabudowy już istniejącej. Wspomniany przepis umożliwia tworzenie nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy zachowaniu obwiązującego ładu przestrzennego, rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy, zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Rację ma Kolegium wskazując, że pojęcie sąsiedztwa nie może być ograniczane jedynie do bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, ale chodzi tu o nieruchomości znajdujące się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym określoną urbanistyczną całość. Granice tego obszar na którym dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o jakiej mowa w § 3 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyniki przeprowadzonej analizy pozwalają na podjęcie decyzji, czy możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisami rozporządzenia analiza ma stanowić wynik badań poszczególnych parametrów, w tym dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki zastanych na obszarze analizowanym. Przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zasadniczym odniesieniem dla możliwości realizacji przedmiotowego garażu była lokalizacja podobnego budynku na działce [...] o szerokości elewacji frontowej 16m i wysokości 6m. Według analizy wspomniany budynek jest jedynym w obszarze analizowanym oznaczonym w ewidencji gruntów jako garaż. Należy się zgodzić, że budowa garaży dla samochodów, które mają służyć mieszkańcom danego terenu, niewątpliwie stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, w rozumieniu wspomnianego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wątpliwości budzi jednak, czy realizacja garażu o tak znacznych parametrach nadal tworzy urbanistyczną całość i wpisuje się w dotychczasowy stan zabudowy. Z analizy wynika bowiem, że w analizowanym obszarze garaże związane są z budową mieszkaniową i zlokalizowane w budynkach mieszkalnych. Co więcej w samej analizie jej autor zamiennie opisuje wspomniany budynek jako garaż i budynek gospodarczy i takie jego przeznaczenie zdają się potwierdzać znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia. Tak jak wcześniej podano, pojęcie sąsiedniej nieruchomości nie może być ograniczane jedynie do działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana planowana zabudowa. Wydaje się jednak także oczywiste, że przy ocenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu to właśnie stan zabudowy w bliskim sąsiedztwie powinien stanowić przedmiot szczególnej uwagi. Planowana budowa powinna zatem komponować się z istniejącą już zabudową. Jeśli zatem wybudowane garaże mają określony porządek, także nowe garaże powinny do nich nawiązywać. Z analizy wynika, że działka [...] położona jest między działkami [...] i [...], zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z garażami. Budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym zabudowana jest także działka nr [...]. Z kolei działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] pozostają niezabudowane. Stan ten potwierdza również mapa będąca załącznikiem do odwołania. Prawdą jest, że w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Dopuszczenie jednak możliwości realizacji garażu o szerokości elewacji frontowej 16m i wysokości 6m, a więc niewiele odbiegającego od parametrów istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wśród której ma być zrealizowany, z powołaniem się na jedyny w obszarze analizowanym tej wielkości inny budynek, znajdujący się w zupełnie innym miejscu i którego zresztą dokładnego przeznaczenia nie określono w samej analizie, nie może być uznana za realizację warunku dobrego sąsiedztwa. Organ powinien zatem odmówić ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku garażu o takich parametrach. Z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. L.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 wspomnianej ustawy. Kwota [...]złotych stanowi uiszczony wpis od skargi.