II SA/Lu 1674/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant ref. Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2004 r. sprawy ze skargi M. i A. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. i A. D. 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126, ze zm.) nakazał inwestorowi L. D. zamurowanie otworu drzwiowego wykonanego w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w D. przy ul. [...] w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w wyniku oględzin z dnia 8 maja 2002 r. stwierdzono, że otwór drzwiowy znajduje się w ścianie, odległej od granicy z działką sąsiednią ([...]) będącą własnością M. i A. D. o ok. 180 cm. Stanowi to naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 140), które w § 12 ust. 4 pkt 1 określają tę odległość na 4,00 m. Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. D., wskazując, iż wprawdzie odległość jest mniejsza niż 4,00 m, ale w przedmiotowej ścianie wykonanych jest 15 otworów okiennych, w których wymieniono stolarkę okienną, a ponadto, że usytuowanie budynku wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz odmówił na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126, ze zm.) nakazania zamurowania przedmiotowego otworu drzwiowego. W uzasadnieniu podniósł, iż inwestorzy dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu lekkich ścianek działowych z osadzeniem drzwi, wymianie stolarki okiennej oraz reperacji tynków. Wskazał także, iż otwór drzwiowy wykonany został w miejsce istniejącego wcześniej, przed 2000 r., otworu okiennego, który uległ następnie zamurowaniu. Brak sprzeciwu organu powoduje, iż brak jest podstaw do nakazania zamurowania otworu. Ponadto, roboty budowlane wykonane zostały bez naruszenia elementów konstrukcyjnych a fakt istnienia w ścianie 15 otworów okiennych nie uzasadnia przyjęcia, iż powstanie otworu drzwiowego pogorszy warunki użytkowe działki sąsiedniej. M. i A. D. złożyli na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli w niej brak istnienia drzwi przed 2000 r., wskazali także na fakt, iż odległość od granicy działki jest nawet mniejsza niż 1,80 m (ok. 70 cm) oraz wskazali na naruszenie przepisów dotyczących usytuowania budynku na działce. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, powołując się na argumenty podniesione w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny prawnej sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem. W sprawie rozpatrywanej skargi przepisami prawa, które winny być brane pod uwagę, jako standardy tej oceny, są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126, ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 140). Ocena prawna w kontekście wymienionych wyżej aktów normatywnych dokonywana jest w warunkach tezy, która znalazła mocne ugruntowanie w linii orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jej istota sprowadza się do traktowania przepisów prawa budowlanego jako przepisów bezwzględnie obowiązujących, które winny być stosowane ściśle. Ich treść określa granice wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości na której ma być realizowana inwestycja jak też ochrona uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości. Relacje zachodzące w tym zakresie zostały wyważone i przesądzone przez samego ustawodawcę i nie mogą być przedmiotem swobodnej oceny organu administracji w oparciu o jego uznanie wynikające z samodzielnej oceny rozkładu interesu stron w konkretnej sprawie. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż w ścianie oddalonej od granicy działki o ok. 1.80 m. wykonany został otwór drzwiowy, który powstały w miejsce poprzednio istniejącego otworu okiennego. Nie budzi wątpliwości także fakt, iż zgłoszony został remont budynku oraz że organ nie wniósł w stosunku do tego zgłoszenia sprzeciwu. Zasadnicze znaczenie dla oceny prawnej zaskarżonej decyzji mają trzy zagadnienia. Po pierwsze, porównanie zakresu zgłoszenia oraz zakresu wykonanych robót. Po drugie, zachowanie odległości otworu drzwiowego od granicy działki. I po trzecie, treść decyzji organu odwoławczego, opierającej się na ustaleniach stanu faktycznego dokonanych przez organ pierwszej instancji. (1). Zgłoszenie inwestora z dnia 30 marca 2001 r. wskazywało na zamiar wykonania robót polegających między innymi, na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej. Brak sprzeciwu wobec zgłoszenia oznaczał na gruncie art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy, że inwestor był uprawniony do rozpoczęcia robót wskazanych w zgłoszeniu. Nie może budzić wątpliwości wykładnia semantyczna pojęcia "wymiana", zarówno na gruncie języka prawnego jak i prawniczego czy powszechnego (ogólnonarodowego). W żadnym z dających się racjonalnie uzasadnić znaczeń nie można przyjąć, że "wymiana stolarki" mogłaby objąć także wykonanie w miejsce otworu okiennego większego z natury oraz mającego inną funkcję otworu drzwiowego. Organ odwoławczy nie wyjaśnia w zaskarżonej decyzji przyczyny, dla której nie wziął pod uwagę rozbieżności pomiędzy treścią zgłoszenia a wykonanymi robotami, w kontekście wskazanej wyżej argumentacji odwołującej się do semantyki. Organ nie wskazuje także ewentualnie innych elementów zgłoszenia, które zapowiadając dokonanie remontu bez wymiany elementów konstrukcyjnych mogłyby określać nazwę dla czynności, która jest przedmiotem skargi. Biorąc pod uwagę treść art. 30 ust. 1a ustawy Prawo budowlane, według którego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót, nie można przyjąć, że argumentacja organu odwoławczego jest zgodna z przepisami tej ustawy. (2). Zachowanie odległości od granicy działki wiąże się z wymogami § 12 powołanego wyżej rozporządzenia. Nakaz zachowania wymaganych odległości nie jest jednak bezwzględny. § 12 rozporządzenia dopuszcza bowiem możliwość zbliżenia się do granicy działki na odległość mniejszą niż wymagane 4,00 m., jednakże wiąże się to z przeprowadzeniem odpowiedniej procedury. Nie może to się jednak wiązać ze zgłoszeniem remontu, w treści którego nie wskazano na zamiar wykonania otworu drzwiowego w ścianie, znajdującej się w odległości 1,80 m. od granicy działki. (3). Organ odwoławczy podjął decyzję o treści zasadniczo odmiennej od decyzji organu pierwszej instancji, nie dokonując własnych ustaleń faktycznych lecz opierając się na ustaleniach w tej mierze dokonanych przez organ pierwszej instancji. Nie dokonał także odmiennej interpretacji wniosków wypływających z analizy ustalonego stanu faktycznego. Swoją argumentację opiera jedynie na fakcie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oraz odmiennej kwalifikacji funkcji wykonanego otworu. W zakresie tego ostatniego zagadnienia, chybiony jest w ocenie prawnej sądu argument, nawiązujący do faktu istnienia w przedmiotowej ścianie 15 otworów okiennych, oraz wskazujący iż w związku z tym "wykonanie jednego otworu drzwiowego w miejscu istniejącego wcześniej otworu okiennego, bez naruszenia elementów konstrukcyjnych, nie wpłynie na pogorszenie warunków użytkowych działki sąsiedniej,...". Nie jest zadaniem sądu wykazywanie nietrafności funkcjonalnej konkretnych poglądów organu administracyjnego, niemniej nie można nie zauważyć odmiennej funkcji okien i drzwi, zwłaszcza, jeśli są one umieszczone w ścianie, oddalonej od granicy z działką sąsiednią na 1,80 m. Przyjęcie argumentacji organu odwoławczego oznaczałoby bowiem wskazany w powołanej linii orzeczniczej zakres nieuprawnionej swobodnej oceny rozkładu nie tylko interesów, ale także ciężarów ponoszonych przez właścicieli sąsiadujących nieruchomości. W konsekwencji organ odwoławczy z naruszeniem prawa przyjął, że nie ma podstaw do nakazania zamurowania przedmiotowego otworu. Brak sprzeciwu wobec zgłoszenia mógłby skutkować brakiem prawnej możliwości nakazania rozbiórki na gruncie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jeżeli zgłoszenie obejmowałoby czynność, która stała się przedmiotem decyzji administracyjnej. Brak sprzeciwu wobec zgłoszenia oznacza bowiem brak sprzeciwu wobec działań w zgłoszeniu określonych. Brak określonej czynności w zgłoszeniu powoduje, iż nie został spełniony warunek zgłoszenia wykonania tych robót, co powinno skutkować na gruncie wskazanych wyżej przepisów obowiązkiem organu, sprowadzającym się do nakazania zamurowania wykonanego w ten sposób otworu. Biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł stwierdzić zgodności zaskarżonej decyzji z wskazanymi wyżej przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchyla zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.