II SA/Lu 168/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal /sprawozdawca/, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant st.referent Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2004r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat M.L.-P. od Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 11 pkt 1, art. 27 ust. 4, art. 38 ust. 3 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej oraz art. 104 kpa. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie odmówił K.G. przebywającemu w Zakładzie Karnym– przyznania świadczenia w postaci zasiłku stałego wyrównawczego. W świetle uzasadnienia decyzji motywy rozstrzygnięcia organu były następujące. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że K.G. jest osobą niepełnosprawną (w stopniu umiarkowanym – co stwierdził w dniu [...] kwietnia 2004 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności) i aktualnie przebywa w Zakładzie Karnym. Wyjaśniając podstawę prawną decyzji, orzekający organ powołał się na treść przepisu art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, w myśl którego, osoby odbywające karę pozbawienia wolności tracą prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej oraz na przepis art. 2 ust. 1 tejże ustawy określający, iż celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin. Biorąc pod uwagę, że zakład karny zapewnia niezbędne potrzeba życiowe takie jak całodzienne wyżywienie, odpowiednie warunki mieszkaniowe, odzież, obuwie – brak jest podstaw do przyznawania pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej. Pomoc taka przysługiwałaby wnioskodawcy, gdyby przed osadzeniem go w zakładzie karnym przyznano by mu zasiłek stały wyrównawczy. Wnioskodawca otrzymywałby w takiej sytuacji 30 % przyznanego świadczenia – zgodnie z art. 28 ustawy o pomocy społecznej. Organ wyjaśnił również, że K.G. nabędzie prawo do świadczeń z pomocy społecznej po opuszczeniu zakładu karnego (jeśli będzie spełniać przesłanki z art. 27 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Po rozpatrzeniu odwołania K.G. z dnia 5 lutego 2004 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 27 ust. 4, art. 28 i art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej – decyzją Nr Rep.[...]z dnia [...] r. utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 4 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały wyrównawczy przysługuje osobie pełnoletniej, samotnej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego, określonego w art. 4 ust. 1 ustawy. Organ podniósł, iż stosownie do art. 38 ust. 3 cyt. ustawy, osoby odbywające karę pozbawienia wolności tracą prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kolegium zwróciło uwagę, że odwołujący się jest osobą samotną, uznając przy tym za bezsporny fakt, iż od 1997 r. przebywa on w zakładzie karnym. Z tego względu przyznanie K.G. prawa do świadczeń przewidzianych ustawą o pomocy społecznej mijałoby się z zadaniami i celami tej pomocy określonymi w art. 1 i 2 ustawy. Organ zwrócił uwagę, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i ich rodzin, które nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych, natomiast celem tej pomocy jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym udzielona na podstawie ustawy pomoc w miarę możliwości powinna prowadzić do życiowego usamodzielnienia osób oraz ich integracji ze środowiskiem. Organ zaakcentował, że pomoc przysługuje tym osobom, które znajdują się w szczególnie trudnych sytuacjach życiowych i nie mogą we własnym zakresie (przy użyciu własnych środków i podjęciu starań) zapewnić sobie minimum egzystencji – zwłaszcza gdy realizowanie podstawowych potrzeb takich jak całodzienne wyżywienie, zapewnienie odzieży i obuwia – przekracza ich możliwości. Osoby osadzone w zakładzie karnym mają zapewnione podstawowe potrzeby życiowe. W tej sytuacji przyznawanie osadzonym w zakładzie karnym osobom świadczeń z pomocy społecznej – stanowiłoby nieuzasadniony przywilej zważywszy, iż inne osoby rzeczywiście najbardziej potrzebujące społecznej pomocy pozostają bez środków do życia. Kolegium wyjaśniło również, iż w tym przypadku nie ma zastosowania art. 28 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osobie samotnej uprawnionej do zasiłku stałego wyrównawczego tymczasowo aresztowanej lub odbywającej karę pozbawienia wolności przysługuje 30 % przyznanego świadczenia, gdyż K.G. zaczął ubiegać się o prawo do świadczenia już po osadzeniu w zakładzie karnym. Wykładnia przepisu art. 28 ustawy prowadziła do wniosku, że chodzi tutaj o sytuacje, kiedy decyzję o przyznaniu zasiłku stałego wyrównawczego wydano i doręczono stronie przed osadzeniem jej w zakładzie karnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – z dnia 20 marca 2004 r. – K.G. podniósł, iż jest on osobą niepełnosprawną (z niedowładem lewej ręki i porażeniem splotu barkowego), co stwierdzono orzeczeniem właściwego organu, stąd też kwalifikuje się do przyznania mu pomocy finansowej w postaci zasiłku stałego wyrównawczego – na podstawie art. 28 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko jak w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej 1 (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek zainteresowanej osoby. Z akt sprawy wynikało, że skarżący w dniu 10 listopada 2003 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o przyznanie zasiłku stałego wyrównawczego. Do wniosku dołączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w dniu [...] r. Nr [...]. Zgodnie z wyżej wymienionym orzeczeniem stan zdrowia K.G. uzasadniał zaliczenie go do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Skład orzekający zważył, iż w rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że K.G. od 1997 r. przebywał jako osadzony w Zakładzie Karnym (odbywał w tym Zakładzie karę pozbawienia wolności). Bezspornym było tak iż skarżący ze względu na stan zdrowia został uznany przez właściwy organ za osobę z trwałym, umiarkowanym stopniem niepełnosprawnośc (na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...] r. Nr [...]). W myśl art. 2a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo posiadanie znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych. Ze względu na stan zdrowia, skarżący mógł się domagać pomocy bowiem, zgodnie z art. 3 pkt 6 cyt. ustawy, pomocy społecznej udziela się na zasadach określonych w ustawie osobom i rodzinom, w szczególności z powodu niepełnosprawności, natomiast prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, których dochód na osobę samotnie gospodarującą nie przekracza – 447 zł (art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy). Stosownie do art. 11 ustawy o pomocy społecznej do zadań zleconych gminie należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych oraz zasiłków stałych wyrównawczych. W myśl art. 27 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy, zasiłek stały wyrównawczy przysługuje osobie pełnoletniej, samotnej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego, określonego w art. 4 ust. 1. W świetle akt sprawy w dniu 24 listopada 2003 r. przeprowadzono (przez pracownika MOPR) wywiad środowiskowy, z którego wynikało, między innymi, że skarżący jest osobą samotną (nie ma rodziny) i nie uzyskuje żadnych dochodów oraz oczekuje pomocy w formie zasiłku stałego wyrównawczego. Zaskarżonym rozstrzygnięciem odmówiono jednak przyznania skarżącemu zasiłku stałego wyrównawczego. Zdaniem składu orzekającego rozstrzygnięcie to nie naruszało prawa bowiem ustawodawca w art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wprowadził wyraźną zasadę, że osoby odbywające karę pozbawienia wolności tracą prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. K.G. odbywał karę pozbawienia wolności, co potwierdzał kwestionariusz z wywiadu środowiskowego (figurujący w aktach sprawy). Zatem skarżący z mocy prawa był osobą nieuprawnioną do świadczeń (z pomocy społecznej) w postaci zasiłku stałego wyrównawczego. Przepisy ustawy o pomocy społecznej przewidują wyjątek od zasady, że osoba odbywająca karę pozbawienia wolności traci prawo do świadczeń – przewidziany w art. 28, zgodnie z którym osobie samotnej uprawnionej do zasiłku stałego wyrównawczego (odbywającej karę pozbawienia wolności) przysługuje 30 % przyznanego świadczenia, a pozostała część zasiłku może być, w razie potrzeby, przeznaczona na pokrycie wydatków na opłaty mieszkaniowe, tej osoby. Przepis art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wprowadzający zasadę utraty prawa do świadczeń przez osoby odbywające karę, pozbawienie wolności w brzmieniu ustalonym na podstawie art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 72, poz. 748), należy rozumieć w ten sposób, że osoby, które nie nabyły prawa do zasiłku stałego wyrównawczego (nie wydano im decyzji przyznającej taki zasiłek) nie są uprawnionymi osobami do zasiłku bowiem z racji odbywania kary pozbawienia wolności "tracą prawo do świadczeń". Aby zróżnicować sytuację prawną innych osób, które uzyskały prawo do świadczeń (przyznano im zasiłek stały wyrównawczy) przed osadzeniem w zakładzie karnym (przed rozpoczęciem odbywania kary pozbawienia wolności, w art. 28 ustawy o pomocy społecznej – przewidziano wyjątek od zasady określonej w art. 38 ust. 3. W drodze wyjątku osobie samotnej uprawnionej do zasiłku stałego wyrównawczego odbywającej karę pozbawienia wolności zagwarantowano prawo zachowania części zasiłku, wprowadzając regułę, iż przysługuje jej "30 % przyznanego świadczenia". Prowadzi to do wniosku, że przyznanie świadczenia nastąpiło jeszcze przed rozpoczęciem odbywania kary pozbawienia wolności, co uprawnia osobę odbywającą karę pozbawienia wolności do 30 % przyznanego jej wcześniej świadczenia. W rozpatrywanej sprawie, skarżący rozpoczął odbywanie kary pozbawienia wolności w 1997 r., natomiast umiarkowany stopień niepełnosprawności – stwierdzono później, w 2000 r. - orzeczeniem właściwego organu. Przepis art. 38 ust. 3 ustawodawca zamieścił w rozdziale trzecim pod tytułem – "Postępowanie w sprawie świadczeń pomocy społecznej", co wskazywało na dodatkowy argument, iż osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do zasiłku stałego wyrównawczego, bowiem już na pierwszym etapie postępowania w sprawach świadczeń z zakresu pomocy społecznej prawodawca rozstrzygnął w ten sposób o wyniku postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku stałego wyrównawczego. Zestawienie i analiza powyższych przepisów – w ocenie Sądu prowadziła do wniosku o słuszności argumentów podniesionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku stałego wyrównawczego zgodne było z treścią wyżej omawianych przepisów ustawy o pomocy społecznej. Sąd podzielił również podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumenty natury celowościowej, potwierdzającej tezę, że osobie pozbawionej wolności nie można było na gruncie obowiązujących wtedy przepisów ustawy – ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. utraciła moc z dniem 1 maja 2004 r. - przyznać prawa do zasiłku. Dotyczyło to w szczególności powołania unormowania zawartego w art. 1 ust. 1 cyt. ustawy, w myśl którego pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Poza tym zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób (i rodzin) oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, a pomoc ta powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób (i rodzin) oraz integracji ze środowiskiem. Zawarte w powołanych przepisach ustawy zasady ogólne przyznawania pomocy społecznej znalazły uszczegółowienie w dalszych unormowaniach ustawy o pomocy społecznej. Fakt pobytu skarżącego w zakładzie karnym powodował, że cel pomocy społecznej – to jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych byłby dodatkowym "przywilejem" społecznym, w sytuacji kiedy podstawowe potrzeby skarżącego były już realizowane przez administrację zakładu karnego. Odnosząc się do przedstawionych na rozprawie w dniu 7 grudnia 2004 r. wniosków pełnomocnika skarżącego, że skarżący nabył prawo do świadczeń z pomocy społecznej w roku 2000, należy stwierdzić, że K.G. "formalnie" nabył prawo do zasiłku stałego wyrównawczego po wydaniu orzeczenia przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Orzeczenie to uprawniało go do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa do zasiłku stałego wyrównawczego w myśl art. 43 ust. 6 cyt. ustawy. Stosownie do art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Skład orzekający nie wypowiada się na temat przedłożonej przez pełnomocnika skarżącego decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie przyznającej K.G. rentę socjalną (na podstawie ustawy o pomocy społecznej) jak też decyzji z dnia [...] r. MOPR przyznającej M.F. (osadzonemu w Zakładzie Karnym ) zasiłek stały wyrównawczy – jako dowodów świadczących o słuszności skargi oraz o zasadności udzielenia skarżącemu wnioskowanej przez niego pomocy w postaci zasiłku. Wskazane decyzje nie były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej wywołanej wniesioną skargą. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena wyżej wymienionych decyzji – dokonana przez Sąd – wykraczałaby poza "granice sprawy" wynikające ze skargi K.G.. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę, że skarżącemu przyznano częściowe prawo pomocy poprzez ustanowienie adwokata, na mocy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 października 2004 r., rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, uzasadniał przepis art. 250 w związku z art. 242 powołanej wyżej ustawy.