II SA/Lu 1695/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Wiesława Achrymowicz (spr.) /asesor WSA/, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant ref. Beata Skubis- Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2004 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. P. kwotę 10 zł( dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] nałożył na Gminną Spółdzielnię "Samopomoc Chłopska" w K. w likwidacji obowiązek przedłożenia dokumentów w postaci: - oceny stanu technicznego wykonanych robót modernizacyjnych w budynku sklepu branży spożywczej na działce o numerze [...] w W. B., uzgodnionej z TSSE i rzeczoznawcą do spraw BHP i ergonomii; - stwierdzającego formalne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; a także obowiązek wykonania ewentualnych robót budowlanych wynikających ze wskazanej wyżej oceny. Termin na wykonanie tych czynności został zakreślony do 30 listopada 2002r. W uzasadnieniu organ wywodził, że w budynku sklepu samowolnie wykonane zostały schody wejściowe, przebudowano drzwi wejściowe do sklepu oraz ścianki działowe, docieplono ściany zewnętrzne obiektu budowlanego, a wszystko bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi, co jest sprzeczne z art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. prawo budowlane i art. 104 k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania J. P., legitymującego się tytułem prawnym do działki numer [...] w W. B. pod tytułem współwłaścicielskim, do [...] części, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków wymienionych w zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i ustalił nowy termin ich realizacji do dnia 31 grudnia 2002r. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną przez J. P. decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ drugiej instancji podzielił ustalenia i ich ocenę prawną, przedstawione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że dopiero po wykonaniu przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją organu pierwszej instancji, zaistnieje możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie, stosownie do art. 55 ust.1 pkt 3 powoływanej ustawy prawo budowlane. Proceduralnie treść rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego uzasadnił dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy prawo budowlane, powoływanej wyżej. Na powyższe skargę złożył J. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Zarzucił, że stanowi ona próbę legalizacji samowoli budowlanej, gdy inwestor nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, by mógł dysponować nią na cele budowlane, co narusza prawo własności i posiadanie skarżącego. Niezgodna jest z wymogami prawa budowlanego, gdyż zburzenie starych i postawienie nowych schodów, stanowiących ważny element konstrukcyjny, wymaga pozwolenia na budowę. Rozstrzygniecie organu administracyjnego umocowuje do wykonania ewentualnych robót budowlanych, wynikających z przyszłej oceny technicznej i odpowiednich uzgodnień, podmiot pozbawiony uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłużenie terminu na przedstawienie dokumentów wymienionych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest rozstrzygnięciem na korzyść strony przeciwnej. Został on ustalony nieprawidłowo, skoro ulegnie zakończeniu, nim decyzja drugoinstancyjna uzyska walor prawomocności. Na kanwie powyższych zarzutów, domagał się, by w wyniku rozpoznania skargi, organy nadzoru budowlanego zostały zobligowane do nakazania rozbiórki samowoli budowlanej, dokonanej na gruncie skarżącego, co dopiero stanowić będzie o respektowaniu jego prawa własności. W uzasadnieniu dodatkowo powołał się na unormowania art. 30 i art. 32 omawianej ustawy prawo budowlane, a odnosząc je do art. 50 i 51 tejże ustawy, wyprowadził wniosek o niedopuszczalności legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, wymagających czy to pozwolenia, czy to zgłoszenia, gdy zostały zrealizowane przez osobę, która uprzednio nie wykazała się prawem do nieruchomości, do dysponowania nią na cele budowlane. Incydentalna kwestia wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji została uprzednio rozstrzygnięta w toku sądowoadministracyjnego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Podzielił ocenę prawną dokonaną przez organy administracyjne obu instancji. Wskazał, że dopiero po spełnieniu przez inwestora wszystkich wymogów wskazanych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ,będzie mogła znaleźć stosowanie dyspozycja art. 55 ust. 1 pkt 3, ustawy prawo budowlane, stwarzająca możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: W dotychczasowym stanie sprawy, wydanie decyzji opartej na dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dni 07 lipca 1994r. prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej, nie znajduje podstaw prawnych. Wymóg złożenia dowodu stwierdzającego tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz oceny stanu technicznego wykonanych robót z uzgodnieniami, podlega uprzedniej realizacji w trybie postępowania dowodowego. Tu należy mieć na uwadze dyspozycję art. 81c ust. 1-4 ustawy prawo budowlane, cytowanej wyżej, a na który już wcześniej wskazywał organ administracyjny rozstrzygający sprawę kasacyjnie w drugiej instancji , decyzją z dnia [...], gdy uchylał pierwszą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Dopiero po wyczerpaniu trybu przewidzianego dla gromadzenia dowodów w sytuacji samowolnego wykonania robót budowlanych, właściwy organ administracyjny będzie miał podstawy, by ocenić w sposób prawidłowy czy kwestionowane przez właściciela prace wyczerpują przedmiotowy zakres pojęcia budowy w postaci przebudowy, definiowanej w art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane, czy też pojęcia remontu zgodnie z definicją statuowaną w art. 3 pkt 8 cytowanej ustawy. Rezultat tej oceny będzie rozstrzygający dla właściwej subsumcji i zakwalifikowania samowoli przy wykonanych robotach budowlanych bądź z art. 48 bądź z art. 51 rozważanej ustawy prawo budowlane. Przedstawiona ocena prawna jest konsekwentną kontynuacją już ukształtowanego poglądu w dotychczasowym orzecznictwie. Tu należy odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1999r. w sprawie IV SA 1086/97 (Lex 47815), którego teza stanowi, iż dla prawidłowego zastosowania art. 51 ust. 1 cytowanej ustawy, co jest dopuszczalne tylko w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 tejże ustawy, w pierwszym rzędzie organ rozstrzygający ma obowiązek ustalenia czy chodzi o roboty budowlane na obiektach wymagających pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, a przy pozytywnej odpowiedzi, czy nie stanowią one budowy w rozumieniu art. 48 cytowanej ustawy. W dalszej kolejności stwierdzić należy, iż umocowanie, przewidziane w osnowie także kontrolowanej decyzji pierwszoinstancyjnej, do wykonania prac wynikających z oceny technicznej, narusza wymóg przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, który stanowi o nałożeniu na adresata decyzji obowiązku wykonania określonych czynności. Takie brzmienie powołanego unormowania nakłada na organ administracyjny oblig sprecyzowania do wykonania jakich konkretnie prac umocowuje adresata decyzji, a co winien mieć na uwadze organ rozstrzygający, jeżeli w wyniku oceny zebranego materiału dowodowego dojdzie do przekonania o zasadności podjęcia decyzji w trybie omawianego ostatnio unormowania. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji administracyjnej jest jednym z jej najistotniejszych elementów. Zatem musi być tak sformułowane, aby wprost i jednoznacznie wynikała z niego treść obowiązku nałożonego na adresata decyzji. Te obowiązki ustawowo podlegają określeniu precyzyjnie z wykluczeniem możliwości różnej interpretacji. Jest to konieczny warunek prawidłowości decyzji, a to wobec ewentualnego w przyszłości jej wykonywania w trybie egzekucyjnym, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 02 września 1999r. w sprawie IV SA 1418/97 w pkt 1 tezy (Lex 47875). Odnosząc się do akcentowanego przez skarżącego naruszenia zaskarżoną decyzją jego prawa własności i stanu posiadania, należy zważyć, że tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma rozstrzygające znaczenie przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę – art. 32 ust. 4 pkt 2 czy przy skutecznym dokonywaniu zgłoszenia robót – art. 30 ust. 1a omawianej ustawy prawo budowlane. Natomiast w sytuacji zrealizowania samowoli budowlanej, jej zaistnienia, żaden przepis ustawy prawo budowlane nie uzależnia podejmowania działań prawnych, wydawania decyzji nakładających na inwestora obowiązek dokonania określonych działań stosownie do wyniku postępowania dowodowego, opartych na dyspozycji czy to art. 48, czy to art. 50 i art. 51 ustawy prawo budowlane, od legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze strony inwestora. Natomiast wykorzystanie do celów budowlanych cudzej nieruchomości w sposób pozbawiony podstaw prawnych, a na co powołuje się skarżący, może stosownie do okoliczności stanowić źródło roszczeń właściciela do inwestora kierowanych, opartych na ochronie prawa własności. Mają one jednak charakter ściśle cywilnoprawny i podlegają rozpoznaniu przed sądami powszechnymi. Nie jest dla nich przewidziana droga administracyjna. Przedstawiona ocena prawna już uprzednio znalazła wyraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W tym miejscu wskazać należy na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1999r. w sprawie IV SA 90/97 (Lex 46652) oraz z dnia 11 grudnia 2002r. w sprawie IV SA 639/01 (M.Prawn. 2003/4/147), w których wyrażone stanowisko prawne znajduje zastosowanie w okolicznościach sprawy niniejszej. W tym stanie rzeczy wynik kontroli decyzji administracyjnych organów obu instancji dokonanej w świetle ustawowych przesłanek statuowanych w omawianych wyżej unormowaniach ustawy prawo budowlane, dał podstawy do oceny, że nie są one zgodne z prawem wobec naruszenia unormowań prawnomaterialnych i proceduralnych istotnie wpływających na wynik sprawy. Z tego względu, obie decyzje wydane w toku instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w tenorze sentencji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz przy zastosowaniu art. 135 i art. 152, wszystkie przewidziane ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 tejże ustawy.