II SA/Lu 17/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. J. na uchwałę Rady Gminy [...] reprezentowanej przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Rada Gminy Ż. w dniu 29 grudnia 2003 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Ż. [...]. Uchwałę tę zaskarżył W. J. w części ustalającej zagospodarowanie przestrzenne dla działek gruntu nr ewid.[...] w miejscowości C. i zakazującej – na tym terenie – budowy siedliska. Zaskarżonej uchwale skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; - art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez ograniczenie skarżącemu swobody w dysponowaniu swoją własnością; - art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 4, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób uniemożliwiający mocodawcy wybudowanie siedliska na swojej własności. Skarżący zarzucił, iż w świetle stanowiska Gminy lokalizacja jakiejkolwiek zabudowy na obszarze nieruchomości stanowiących własność skarżącego jest niemożliwa, gdyż działki o nr ew. [...], zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ż., leżą na terenach o przeznaczeniu pod uprawy polowe i łąki, bez prawa zabudowy. Skarżący podkreślił, że wszelkie pisma, które otrzymał od Gminy wskazywały, iż miejscowość C. zawarta jest w podstrefie IC o przeznaczeniu uprawy polowe, łąki, ciek wodny. Tymczasem, w ocenie skarżącego, z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy umieszczonego na stronie internetowej gminy wynika, że miejscowość C. zawarta jest w podstrefie IV B (C. - P.). Dla tego zaś obszaru plan miejscowy wskazuje natomiast – jako przeznaczenie – zabudowę rolniczą siedliskową. Na jednej z sąsiednich nieruchomości znajdują się budynki wchodzące w skład innego gospodarstwa rolnego, a więc niezrozumiałym jest uniemożliwienie realizacji zabudowy na działkach skarżącego, tym bardziej, że planowane przez skarżącego zagospodarowanie stanowiących jego własność działek gruntu, w jego ocenie, przyczyni się do rozwoju gminy. Ponadto skarżący podkreślił, że choć mieszka na stałe w W., jest silnie związany emocjonalnie z opisaną nieruchomością, ponieważ wychował się na niej, a jej własność nabył w drodze spadku. W odpowiedzi na skargę Gmina Ż., reprezentowana przez Wójta [...], wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, iż podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego oraz nie dopuściła się uchybień formalnych w toku procedury planistycznej. Organ wykonawczy gminy wskazał, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie ukształtowała – w sposób odmienny – przeznaczenia nieruchomości skarżącego w stosunku do innych nieruchomości położonych na obszarze miejscowości C., albowiem uchwalony w 2003 r. plan zaadaptował istniejące siedliska, dopuszczając w tym zakresie możliwość prowadzenia procesu inwestycyjnego w granicach już istniejących siedlisk. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść ta osoba, której interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 186). Skarżący wyczerpał określony w powyższym przepisie tryb wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") wniósł skargę do Sądu. Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy stwierdzić, iż są one bezzasadne. Po pierwsze, zaskarżona uchwała, wbrew twierdzeniom skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, nie może naruszać przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a., albowiem przepisów tych nie stosuje się w toku procedury planistycznej, w ramach której podejmowana jest uchwała w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.; dalej także: "u.z.p.") w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy u.z.p. W związku z tym całkowicie bezzasadne są podniesione przez pełnomocnika skarżącego zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 4, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jakkolwiek bowiem przepisy te obowiązywały w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, to – jak wskazano wyżej – z mocy przepisu intertemporalnego zawartego w art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do podjęcia zaskarżonej uchwały miały zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Po trzecie za niezasadne należy uznać zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez ograniczenie skarżącemu swobody w dysponowaniu swoją własnością. Wskazać trzeba, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach (art. 2 ust. 1 u.z.p.). Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, w myśl art. 4 ust. 1 u.z.p., do zadań własnych gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 7 u.z.p., stanowi akt prawa miejscowego, a zatem, stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest on źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Treść przepisów planu miejscowego wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania własności i innych praw rzeczowych (art. 33 u.z.p.). Nie ulega więc wątpliwości, że zapisy planu mogą naruszać interes prawny użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym tym aktem. Skarżący wykazał, iż zapisy zaskarżonej uchwały naruszają jego prawnie chroniony interes. Jest on bowiem właścicielem działek gruntu nr ewid[...] położonych w miejscowości C. co do których zapisy zaskarżonej uchwały uniemożliwiają ich zabudowę. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący niesłusznie kwestionuje wynikające z pism kierowanych do niego stanowisko Gminy co do położenia opisanych działek zgodnie z zapisami zaskarżonej uchwały. Podkreślenia wymaga bowiem, że w świetle znajdującego się w aktach sądowych fragmentu części graficznej planu (zarówno w wersji papierowej, jak i elektronicznej – na płycie CD), działki te położone są (czego skarżący nie kwestionował) w obszarze oznaczonym symbolem "RP, ZŁ, W, RL", stanowiącym teren o przeznaczeniu pod "uprawy polowe, łąki, ciek wodny". Teren o takim oznaczeniu (symbol "RP, ZŁ, W, RL") znajduje się wyłącznie w granicach podstrefy "IC", jak prawidłowo wskazała Gmina. Rację ma skarżący, że część miejscowości C. zawarta jest w podstrefie IV B C. – P., dla której plan przewiduje m.in. możliwość realizacji zabudowy rolniczej siedliskową. Niewątpliwie jednak działki skarżącego nie leżą w granicach tej ostatniej podstrefy. Poza sporem jest, że przyjęte w zaskarżonej uchwale zapisy stanowią ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności omawianych działki, gdyż uniemożliwiają mu swobodne ich zagospodarowanie. W świetle powołanego przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ustalenie przez sąd administracyjny, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania jego skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie – w niniejszej sprawi z mocy art. 4 u.z.p. – władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W ocenie Sądu Rada Gminy Ż. nie przekroczyła granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działek skarżącego nr ewid[...], położonych w miejscowości C.. Podkreślić trzeba, że prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji), jednak nie jest ono prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza Konstytucja, przewidując w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. W rozstrzyganej sprawie ustanowione zaskarżoną uchwałą ograniczenia mają źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja. Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą ograniczeń prawa własności było zatem prawnie dopuszczalne. Jednakże wymaga ustalenia, czy stopień ingerencji gminy nie przekroczył przysługującego jej władztwa planistycznego. Zakres tego władztwa nie został precyzyjnie określony przez ustawodawcę, każdorazowo wymaga zatem oceny w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego danej sprawy, przy uwzględnieniu zasady ochrony praw podmiotowych jednostek z jednej strony i zasady samodzielności samorządu terytorialnego z drugiej. Należy podkreślić, że pozbawienie właściciela nawet znacznej części atrybutów korzystania lub rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. W myśl powołanych wyżej przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W tym kontekście zauważyć należy, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą zasady zagospodarowania terenu dotyczą całego obszaru oznaczonego symbolem "RP, ZŁ, W, RL", stanowiącego teren o przeznaczeniu pod "uprawy polowe, łąki, ciek wodny", a nie tylko działek skarżącego. Niewątpliwie zatem zapisy te dotyczą także innych terenów wchodzących w skład omawianego obszaru. Tylko z tego powodu nie może być zatem mowy o naruszeniu zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), skoro wszyscy właściciele nieruchomości znajdujących się na tym obszarze zostali poddani tym samym ustaleniom. Nie budzi również wątpliwości, jak wyjaśniła Gmina, że podejmując zaskarżoną uchwałę Gmina nie ukształtowała – w sposób naruszający tę zasadę konstytucyjną oraz zasadę proporcjonalności – przeznaczenia nieruchomości skarżącego w stosunku do innych nieruchomości położonych na obszarze miejscowości C.. Zatwierdzony zaskarżoną uchwałę plan zaadaptował bowiem istniejące siedliska, dopuszczając w tym zakresie możliwość prowadzenia procesu inwestycyjnego w granicach już istniejących siedlisk. Potwierdza to w szczególności przedłożona przez Gminę, na wezwanie Sądu, część tekstowa i graficzna Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż., przyjętego uchwałą Rady Gminy w dniu 18 grudnia 2000 r., nr [...] Nie budzi przy tym wątpliwości, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nieruchomości stanowiące obecnie własność skarżącego, jak i pozostałe nieruchomości znajdujące się w granicach obszaru oznaczonego symbolem "RP, ZŁ, W, RL", nie były zabudowane. Trzeba zatem stwierdzić, że okoliczność, iż w sąsiedztwie działek skarżącego znajdują się działki siedliskowe nie oznacza automatycznie, że w identyczny sposób winna być też zagospodarowana nieruchomość skarżącego. Należy bowiem mieć na uwadze, że w toku procedury planistycznej organ stanowiący Gminy, działając w granicach przyznanego Gminie władztwa planistycznego, zgodnie z zasadą kontynuacji funkcji zabudowy, umożliwił dalsze zainwestowanie działek, które w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały były zabudowane. Nie można zatem przyjąć, jak to uczynił skarżący, że obowiązkiem Rady Gminy było analogiczne ukształtowanie zasad zagospodarowania terenu działek skarżącego, które znalazły się w granicach terenów o odmiennym przeznaczeniu, to jest służących zachowaniu dominującej na tym terenie funkcji rolnej, upraw polowych i łąk, a także – co jest poza sporem – przy uwzględnieniu uwarunkowań wynikających z naturalnego ukształtowania terenu, to jest mając na uwadze istniejący w tym obszarze ciek wodny. Samo zatem przeznaczenie nieruchomości stanowiących własność skarżącego pod tereny rolne, bez możliwości sytuowania na nich zabudowy kubaturowej, w tym – jak wynika z pism kierowanych przez skarżącego do Urzędu Gminy Ż., w okresie poprzedzającym wniesienie skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie – bez możliwości realizacji planowanej przez skarżącego zabudowy siedliskowej, nie może być odczytywane jako nadużycie przysługującego Gminie Ż. – z mocy powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – władztwa planistycznego. Oznacza to, że w ramach przysługującej Gminie – w tym zakresie – swobody planistycznej mieściło się decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu Gminy, właśnie w toku procedury kończącej się podjęciem zaskarżonej uchwały w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącej akt prawa powszechnie obowiązującego na terenie tej Gminy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że odwoływanie się przez skarżącego do nakładów na przedmiotowych działkach, poczynionych w czasie obowiązywania zaskarżonej uchwały, uniemożliwiającej lokalizację na tych działkach jakiekolwiek zabudowy, jest nieuzasadnione. Na wynik sprawy nie mogą mieć również wpływu podniesione przez skarżącego argumenty wskazujące na silny związek emocjonalny z terenem opisanych nieruchomości. Przede wszystkim bowiem tego rodzaju zarzuty nie mogą mieć prawnego znaczenia na gruncie przepisów regulujących procedurę planistyczną. Sąd administracyjny nie jest przy tym władny, by kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, będącej – jak wskazano – aktem prawa powszechnie obowiązującego, odwoływać się do zasad współżycia społecznego bądź do zasady słuszności. W tym zakresie wyłączona została przez ustawodawcę taka możliwość, skoro ocena legalności tej uchwały opierać może się wyłącznie na kryteriach prawem określonych, a nie budzi wątpliwości, że przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie odsyłają do takich pozaprawnych kryteriów. W świetle zaś art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, podstawą do stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy – w całości lub części – jest jedynie naruszenie trybu postępowania bądź właściwości organów określonych w art. 18 tej ustawy. Tym samym podnoszone przez skarżącego argumenty co do tego, iż ma on "moralne prawo", a nawet obowiązek zadbać o dziedzictwo przodków, jakie stanowią opisana wyżej nieruchomość, zaś organy gminy winny zapewnić mu swobodne zrealizowanie tych powinności, nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów Sąd, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.