II SA/Lu 172/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności giełdy wystawienniczej w obiekcie sportowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 6 czerwca 2007 r. J. S. poinformował Powiatowego Lekarza Weterynarii o zamiarze organizowania wystaw zwierząt domowych oraz ptaków na terenie stadionu przy ul. K. w L. Po otrzymaniu zgłoszenia zamiaru prowadzenia wskazanej działalności zawiadomiony organ wydał na rzecz J. S. decyzję z dnia 6 lipca 2007 r. o nadaniu mu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Następnie wnioskiem złożonym dnia 20 września 2007 r. J. S. wystąpił do tego organu o wydanie zgody na prowadzenie wystaw zwierząt domowych na wskazanym obiekcie. Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia 15 stycznia 2008 r. wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 października 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy organizowaniu lub urządzaniu targów, spędów i wystaw zwierząt (Dz. U. Nr 192, poz. 1609), wstrzymał J. S. działalność objętą zgłoszeniem i decyzją o nadaniu Weterynaryjnego Numeru Identyfikacyjnego wydaną przez Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 6 lipca 2007 r. do czasu usunięcia uchybień. Stanowisko swoje uzasadnił niespełnieniem przez obiekt wymagań weterynaryjnych zawartych we wskazanym rozporządzeniu. J. S. od powyższej decyzji wniósł odwołanie podnosząc, iż jest ona niezgodna z prawem. W jego ocenie Powiatowy Lekarz Weterynarii błędnie dokonał wykładni przepisów rozporządzenia, które nie nakładają na organizatora wystaw zwierząt domowych obowiązków, na jakie wskazuje organ. Nie uwzględniając odwołania Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia 19 lutego 2008 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że podstawą wydanej decyzji odmownej jest wynik kontroli przeprowadzonej w dniu 31 grudnia 2007 r., podczas której stwierdzono wiele nieprawidłowości, dotyczących warunków weterynaryjnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 października 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy organizowaniu lub urządzaniu targów, spędów i wystaw zwierząt. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że po wniesieniu odwołania wyraził wolę przeprowadzenie kolejnej kontroli miejsca organizowania wystaw, jednakże odwołujący nie wyraził zgody na jej przeprowadzenie. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zdaniem skarżącego ustawodawca dopuścił organizowanie wystaw zwierząt domowych na obiekcie sportowym, znosząc wskazywane przez organy obowiązki. Zezwalając na organizowanie wystaw psów i kotów ustawodawca nie zabronił organizowania wystaw ornitologicznych i akwarystycznych. W związku z tym, jeśli można organizować wystawy psów i kotów, dopuszczalne jest również organizowanie wystaw rybek i ptaków. Stosowane przez organ przepisy, zdaniem skarżącego, odnoszą się do zwierząt rzeźnych (hodowlanych), a nie zwierząt domowych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi, aczkolwiek wyłącznie z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od treści skargi. Dostrzeżone bowiem w ramach kontroli z urzędu uchybienia proceduralne mają charakter istotnych i w opinii Sądu pozostają w związku przyczynowym z wydanym rozstrzygnięciem. Zdaniem sądu administracyjnego decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 8, 15 i 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, na którego podstawie działają organy administracji publicznej (art. 6 k.p.a.). Na treść działania na podstawie przepisów prawa składają się: ustalenie treści obowiązującej normy prawnej mającej zastosowanie w rozstrzyganej sprawie, wyrażenie stanu faktycznego sprawy w języku normy prawnej oraz podciągnięcie tego stanu faktycznego pod treść normy prawnej i określenie praw i obowiązków stron postępowania. Jak słusznie organ wskazał materialnoprawną regulację odnośnie kwestii wymagań weterynaryjnych dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie między innymi organizowania targów, wystaw, pokazów konkursów zwierząt, reguluje ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.) oraz rozporządzenia wykonawcze wydane zarówno na podstawie tej ustawy jak i poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j.. Dz. U. z 1999 r. Nr 66, poz. 752, ze zm.), która utraciła moc z dniem 1 maja 2004 r. Rozporządzeniem wykonawczym, na którego treść powołały się organy obu instancji rozstrzygające w niniejszej sprawie było rozporządzenie wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 października 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy organizowaniu lub urządzaniu targów, spędów i wystaw zwierząt (Dz. U. z 2002 r. Nr 192, poz. 1609). W ocenie organów obiekt wskazany przez skarżącego do prowadzenia wystaw zwierząt domowych nie spełnia warunków weterynaryjnych określonych w tym rozporządzeniu wymaganych przy organizowaniu tego typu wystaw. Jednakże organ przywołując treść przepisu ww. rozporządzenia z dnia 29 października 2002 r. nie dostrzegł, że w czasie trwania postępowania odwoławczego, przedmiotowe rozporządzenie utraciło moc obowiązującą, a zatem jego zapisy nie mogły być wiążące. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 października 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy organizowaniu lub urządzaniu targów, spędów i wystaw zwierząt utraciło moc prawną na podstawie § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 stycznia 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia działalności w zakresie organizowania targów, wystaw, pokazów lub konkursów zwierząt (Dz. U. Nr 11, poz. 67). Wprowadzone "nowe" rozporządzenie w znaczny sposób zmodyfikowało zakres regulacji prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, do których organ się nie odniósł naruszając tym samym treść art. 6 k.p.a. Nadto nowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, podczas gdy powoływane przez organ odwoławczy rozporządzenie było wydane na podstawie delegacji nieobowiązującej ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej. Jest to o tyle istotne, że treść "nowego" rozporządzenia jest skorelowana z przepisami obowiązującej ustawy, podczas gdy przed wejściem jego w życie organy rozstrzygały sprawy w oparciu o treść nowej ustawy i rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie ustawy już nieobowiązującej. W tym kontekście należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ ten nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Należy przy tym podkreślić, że organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wynika z tego, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do przyjęcia za miarodajny stanu sprawy z daty wydania decyzji pierwszoinstancyjnej lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w czasie, gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego, narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej powinien wydać decyzję administracyjną w oparciu o podstawę prawną (podstawa normatywna i podstawa proceduralna). Organ stosujący prawo jest zatem obowiązany ustalić obowiązywanie przepisów, na które się powołuje, uzasadniając swą decyzję. Organ odwoławczy uchybił powyżej wskazanym regulacjom, pomijając aktualny stan prawny przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wskazane działanie organu narusza również treść art. 7 k.p.a., który formułuje zasadę stania organu administracji publicznej na straży praworządności. Zasada ta wyraża obowiązek organu do kontroli przestrzegania prawa przez podmioty postępowania oraz obowiązek samokontroli organu oznaczający, iż organy podejmując każdą czynność procesową, obowiązane są zbadać jej zgodność z prawem. Podsumowując, należy wskazać, iż zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. powiązana jest ściśle z obowiązkiem organu administracji kierowania postępowaniem w sposób nie naruszający przepisów prawa. To na organie spoczywa obowiązek właściwego prowadzenia postępowania i czuwania nad jego przebiegiem z zachowaniem wymogów prawa. W szczególności polega to na stosowaniu obowiązujących przepisów prawa. Rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o nieobowiązującą podstawę prawną jest wynikiem błędu proceduralnego organu, którego konsekwencją było wydanie wadliwej decyzji ostatecznej. Tego rodzaju postępowanie narusza, co jest oczywiste, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 k.p.a.). W zaistniałym w sprawie stanie organ odwoławczy obowiązany był w zależności od dokonanych ustaleń bądź uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, bądź uchylając tę decyzję wydać orzeczenie merytoryczne rozstrzygające o istocie sprawy, czego jednak nie uczynił. Powyższe uchybienia wpłynęły również na zakres orzekania przez Sąd, który nie oceniał prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego stosowanego przez organy orzekające, gdyż jedynie zastosowanie w sprawie odpowiedniej obowiązującej normy prawnej pozwala na skontrolowanie zasadności stosowania i prawidłowości wykładni tych przepisów. Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii oznacza konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji. W szczególności organ ten ustali bezsporny stan faktyczny oraz usunie wskazane wady postępowania poprzez ustalenie, jaka norma prawna ma zastosowanie w sprawie, a następnie w oparciu o tak przeprowadzone działania wyda stosowną decyzję. Stwierdzone naruszenie prawa stanowi w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę uchylenia decyzji organów obu instancji. Wyrok uwzględniający skargę jest w określonym przedziale czasowym nieprawomocny, nie wywołuje zatem jeszcze skutku w odniesieniu do zaskarżonego aktu. Skoro jednak Sąd stwierdził, że ze względu na wadliwość orzeczeń obu instancji, po wydaniu wyroku (choćby nieprawomocnego) nie powinny być one wykonane, to zgodnie z art. 152 cyt. ustawy, określił w pkt II wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III sentencji uzasadnia treść art. 200 powyższej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzona kwota odpowiada wielkości uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego. Z tych względów należało orzec jak w sentencji.