II SA/Lu 173/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Asesor WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi O. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie świadczenie ze środków pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 9, poz. 26 z późn. zmianami) po rozpatrzeniu odwołania O.P. od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczeń ze środków pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego O.P. domagała się przyznania je pomocy finansowej na utrzymanie siebie i jej syna oraz na rehabilitację dziecka. Jak wskazano Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczeń podnosząc, iż jest ona obywatelką Ukrainy, nie ma pozwolenia na pobyt stały, ani też statusu uchodźcy, jakkolwiek legitymuje się pozwoleniem na pobyt czasowy. Od decyzji tej odwołała się wnioskodawczyni O.P. podnosząc, iż ubiega się ona o przyznanie pomocy finansowej jej synowi, który jest obywatelem polskim, stale zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu przez O.P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazało, iż stosownie do przepisu art. 2 "b" ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie, zamieszkującym i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz cudzoziemcom zamieszkującym i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, posiadającym zezwolenie na pobyt tolerowany lub status uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Jak podniesiono, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnioskodawczyni nie spełnia warunków wskazanych przywołanym przepisem ustawy. Jednocześnie, odwołując się do przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim uznano, iż syn wnioskodawczyni, jako obywatel polski stale zamieszkujący i przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do świadczeń z pomocy społecznej. W przekonaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, status uprawnionego do świadczeń z pomocy społecznej małoletniego dziecka, determinowany jest jednak statusem prawnym jego matki – wnioskodawczyni O.P. – działającej, jako jego przedstawiciel. Jak wskazano osobą działającą jest nie osoba zastąpiona, a przedstawiciel, a wiec według stanu i cech jego dotyczących ocenia się całokształt okoliczności związanych z podejmowaniem w imieniu dziecka czynności prawnych. Wobec tego, jak podkreślono, skoro odwołująca się – wnioskodawczyni O.P. – nie spełnia przesłanek umożliwiających ubieganie się o świadczenia z pomocy społecznej, wnioski przez nią składane w tym przedmiocie, a dotyczące małoletniego dziecka, nie mogą być uwzględniane. Od tej decyzji O.P. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu żądania skargi skarżąca formułowała zarzut, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, zwłaszcza zaś przepisów art. 2 "b" w zw. z art. 38 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 i 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, jak również bez gruntownego rozpoznania jej sprawy. Opisując sytuację, w jakiej się znajduje, skarżąca podnosiła, iż to ona na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w sprawie [...] sprawuje władzę rodzicielską nad małoletnim synem, który jest dzieckiem niepełnosprawnym. W tym kontekście, skarżąca podnosiła, iż jej małoletni syn P. jest obywatelem polskim, stale zamieszkującym i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w związku, z czym, w jej przekonaniu jest on osobą uprawnioną do świadczeń z pomocy społecznej, co potwierdza przepis art. 2 "b" ustawy. W tym względzie, podnosiła ona, iż działając jako przedstawiciel ustawowy syna, działa w jego imieniu i na jego rzecz, odwołując się w tym względzie do przepisu art. 38 ustawy dla uzasadnienia swojej legitymacji do działania w sprawie złożenia wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. W tym kontekście, skarżąca podejmowała również polemikę z argumentacją zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zakresie odnoszącym się do kwestii reprezentowania syna i determinowania cechami i statusem przedstawiciela ustawowego, statusu dziecka, jako osoby reprezentowanej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu i ponownie ją przywołując, kwestionowało słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek niezależnie od argumentów i zarzutów podnoszonych przez skarżącą – naruszenie prawa materialnego – u podstaw decyzji Sądu legły także inne przyczyny i powody. W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej , zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a naruszenie to skutkowało w rezultacie również i tym, co podnosi skarżąca, że doszło także do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. W tym względzie, w kontekście kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, formułowanych w stosunku do nich zarzutów, zasadnie należy odwołać się do treści przepisu art. 134 § 1 kpa, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi (T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne, Warszawa 1996, s.195). W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż jak należy zasadnie wnosić z lektury akt sprawy, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało również przyjęciem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. W tym kontekście, odwołując się do chronologii zdarzeń faktycznych i prawnych, w rezultacie, których doszło do wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej podnieść należy, iż jak wynika z treści wniosku O.P. adresowanego do Miejskiego Ośrodka Pomocy społecznej z 3 sierpnia 2003 r. – data wpływu 5 sierpnia 2003 r. – podnosząc, iż działa w sprawie, jako przedstawiciel ustawowy dziecka, zabiegała ona o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej. Opisując sytuację, w jakiej się znajduje nie precyzowała treści swojego podania (żądania), jak również nie uczyniła tego w toku przeprowadzanego wywiadu środowiskowego – jakkolwiek wpis w rubryce "Potrzeby i oczekiwania" wskazuje na to, iż jej intencją było otrzymanie pomocy celowej przeznaczonej, co również uwidoczniono w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego, tylko i wyłącznie na potrzeby niepełnosprawnego małoletniego syna P. W tego rodzaju sytuacji, w przekonaniu Sądu, nie jest uprawniona argumentacja, iż wnioskodawczyni nie jest legitymowana do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej, albowiem jest cudzoziemką nie posiadającą prawa stałego pobytu, ani też statusu uchodźcy. Sąd nie podziela, prezentowanego w tym względzie, stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak również zwłaszcza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie odnoszącym się do determinowania statusu osoby reprezentowanej, statusem osoby reprezentującej. Według Sądu, poza sporem jest, bowiem, iż tylko i wyłącznie skarżąca O.P. sprawuje władzę rodzicielską nad małoletnim synem P., którego miejsce pobytu ustalone jest przy matce. Skoro tak, to zasadnie należy uznać, iż to matka – O.P. – działając, jako przedstawicielka ustawowa małoletniego syna reprezentuje go w postępowaniu administracyjnym. Determinowanie statusu prawnego dziecka, jako osoby reprezentowanej w postępowaniu o uzyskanie świadczeń z ustawy o pomocy społecznej, statusem przedstawiciela ustawowego – matki, która jest cudzoziemką z prawem czasowego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – z całą pewnością nie było i nie jest intencją ustawodawcy. Gdyby tak miało być, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, doszłoby do niczym nieuzasadnionego, wręcz arbitralnego ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o przyznanie świadczeń z ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić przy tym należy, iż byłyby to, w istocie rzeczy, podmiotowe ograniczenia o poza normatywnym charakterze, nie przewidzianym przepisami ustawy. Ta zaś, jak wynika z treści przepisu art. 2 "b" zakres podmiotowy swojego normowania reguluje w sposób precyzyjny. Z całą pewnością, w świetle tego przepisu, osobami uprawnionymi do świadczeń z pomocy społecznej są obywatele polscy zamieszkujący i stale przebywający na terytorium RP. Poza sporem jest, iż warunki te, jak również warunki szczegółowe wskazane w ustawie, spełnia małoletni syn O.P., P. W kontekście treści dyspozycji przepisu art. 2 "b" ustawy, nie ustanawiającego w tym względzie żadnych innych ograniczeń, nie sposób, więc zasadnie bronić tezy, iżby, uprawnienia P.K. – syna O.P. – były determinowane statusem matki, jako cudzoziemki. Wszak przecież, działa ona w imieniu i na rzecz syna, jako jego ustawowy przedstawiciel. W tym względzie, potraktowanie O.P., jako cudzoziemki występującej we własnym imieniu – co jest nieporozumieniem, zwłaszcza w kontekście treści jej wniosku i treści kwestionariusza wywiadu środowiskowego – nie spełniającej przy tym minimalnych warunków określonych ustawą o pomocy społecznej, która przecież, jak dowodzi wykładnia przepisu art. 2 "b", co do zasady, nie pozbawia cudzoziemców dobrodziejstwa jej obowiązywania, skutkowało, przy błędnym zastosowaniu przepisów postępowania regulujących zwłaszcza kwestię określenia strony postępowania – poza sporem jest, iż w sprawie o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest nią P.K. reprezentowany przez matkę, jako przedstawiciela ustawowego, albowiem to jego interesu prawnego dotyczy sprawa (art. 28 i art. 30 § 2 kpa) – wydaniem przez organ I instancji decyzji o odmowie przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W tym względzie, niezależnie od wyżej wskazanego naruszenia przepisów postępowania, które miało podstawowe i decydujące znaczenie dla wyniku sprawy, podnieść należy, iż w kontekście treści wniosku O.P. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, gdy odnieść go do mnogości tychże świadczeń, których rodzaje szczegółowo określa ustawa o pomocy społecznej i następnie, gdy skonfrontować te okoliczności z treścią sentencji decyzji organu I instancji – nie wskazuje ona, o jakie konkretnie świadczenie chodzi – zwraca uwagę wręcz arbitralność tego rodzaju rozstrzygnięcia, zaakceptowanego następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Poza sporem jest, bowiem, iż organ administracji związany jest żądaniem strony i nie może zmieniać jego treści (nadawać mu innego znaczenia) w sposób nie korespondujący z wolą samego zainteresowanego, tym samym wbrew wyraźnemu żądaniu, którym jest związany nie może poprzez odmienną ocenę treści pisma, niezgodną z jego rzeczywistym znaczeniem orzekać o innym przedmiocie postępowania. Skoro zaś podanie, tak jak w tym przypadku nie precyzowało żądania, zawsze zaś w tego rodzaju wątpliwych sytuacjach – w sprawie niniejszej, w przekonaniu Sądu, wątpliwości takie istniały – organ administracji zobowiązany jest wezwać stronę do dokładnego określenia żądania zawartego w podaniu. Zaniechanie uczynienia zadość temu obowiązkowi, skutkowało tym, iż w istocie rzeczy organ administracji nie odniósł się do żądania zawartego w podaniu, o czym przekonuje chociażby i to, że przecież ustawa o pomocy społecznej przewiduje świadczenia różnego rodzaju. Tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 64 § 2 kpa, jak również przepisu 104 § 2 kpa – nie rozstrzygnięto przecież sprawy, co do jej istoty – a także przepisu art. 107 § 1 i 3 kpa – określającego obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej, zwłaszcza zaś, w kontekście niniejszej sprawy, jej adresata, rozstrzygnięcie, a także uzasadnienie faktyczne i prawne. Uchybienia tego rodzaju mają charakter wspólny tak, gdy chodzi o decyzję organu I instancji, jak i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W zakresie odnoszącym się do sentencji i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w kontekście wskazanych wyżej naruszeń, zwraca też uwagę wyraźnie widoczna sprzeczność osnowy decyzji i uzasadnienia. Akceptując, bowiem stanowisko wyrażone w negatywnej decyzji organu I instancji, co wyraziło się w utrzymaniu jej w mocy, SKO równocześnie jednak przyznało, iż P.K. jest uprawniony do świadczeń z ustawy o pomocy społecznej. W rezultacie też, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organami I i II instancji, wbrew dyrektywie wyrażonej w przepisie art. 7 kpa nie wyjaśniono stanu faktycznego i nie załatwiono sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wskazane naruszenia przepisów postępowania ujawnione w sprawie, niewątpliwie przyczyniły się także do wtórnej w sprawie, błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Ponownie procedując w sprawie wniosku O.P. działającej, jako przedstawiciel ustawowy P.K., o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej organy administracji uwzględnią wskazane wyżej oceny oraz wytyczne dotyczące dalszego postępowania, zwłaszcza odnoszące się do kwestii prawidłowego ustalenia strony postępowania, a to w kontekście podmiotowego zakresu regulacji ustawy o pomocy społecznej, prawidłowego ustalenia żądania zawartego w podaniu o przyznanie pomocy społecznej występując w razie jakichkolwiek wątpliwości w tym względzie o jego sprecyzowanie – obowiązkiem organu jest bowiem precyzyjne określenie przedmiotu postępowania - i w zależności od poczynionych w sprawie ustaleń, czyniących zadość zasadzie wyrażonej na gruncie przepisu art. 7 kpa, rozstrzygną sprawę, w sposób, który co do formy prawidłowo uwzględniać będzie wszystkie obligatoryjne elementy decyzji wskazane w przepisie art. 107 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.