II SA/Lu 173/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi J.B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego. oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) w związku z art. 102 ust. 1 – 2 ustawy z dnia 12 marca 2000 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zmianami) po rozpatrzeniu odwołania J.K. od decyzji z dnia [...] r. [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Filii Nr [...]Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie nie przyznającej pomocy w postaci zasiłku celowego na opał w formie pieniężnej, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skład orzekający SKO wskazał, iż decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie odmówiono J.K. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego – pieniężnego na opał. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż w trakcie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego w dniu 26 października 2004 r., w związku z wystąpieniem J.K. o refundację kosztów leczenia wskazano mu na możliwość uzyskania pomocy społecznej w formie rzeczowej, tj. opału. J.K. na taką formę pomocy się nie zgodził oczekując wypłaty świadczenia pieniężnego na ten cel. W związku z tym w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż o ile wystąpi on z wnioskiem o przyznanie pomocy na opał (świadczenie w naturze), to jego prośba zostanie pozytywnie rozpatrzona. J.K. odwołał się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego, rozpatrując odwołanie J.K. podniósł, iż stosownie do przepisu art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2000 r. o pomocy społecznej świadczenia z pomocy społecznej udzielane są na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego, zgodnie zaś z ust. 2 art. 102 pomoc społeczna może być udzielana również z urzędu. Ponadto podniesiono, iż w sprawie niniejszej poza sporem jest, że odwołujący się J.K. nie składał wniosku o przyznanie pomocy społecznej na opał. Jak podkreślono, za wniosek taki nie może być uznany zapis w wywiadzie środowiskowym dokumentujący pracę socjalną, z którego wynika, iż pracownik socjalny zaproponował J.K. pomoc społeczną w formie rzeczowej, tj. opału, a następnie zapis świadczący o tym, iż podopieczny nie wyraził zgody na taką formę pomocy oczekując pomocy w formie pieniężnej. W związku z tym, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż skoro J.K. faktycznie nie występował z wnioskiem o przyznanie pomocy społecznej w formie pieniężnej na zakup opału, to wydanie decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego na opał nastąpiło z urzędu. Wobec tego decyzję taką uznać należy za sprzeczną z obowiązującym porządkiem prawnym, albowiem w tej konkretnej sprawie pozostaje ona w sprzeczności z przepisem art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje wydanie z urzędu tylko decyzji przyznającej świadczenie. Podkreślono w związku z tym, iż zaskarżona decyzja podlega trwałej eliminacji z obrotu prawnego, gdyż jest decyzją odmawiającą pomocy społecznej wydaną z urzędu. Od tej decyzji J.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Jak należy sądzić z treści zarzutów formułowanych w skardze, jak również w uzasadnieniu skargi, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wyrażał on niezadowolenie z powodu treści wydanej decyzji i odmowy przyznania mu pomocy w formie świadczenia pieniężnego, nawiązując przy tym do innych jeszcze postępowań toczonych z jego udziałem, zwłaszcza dotyczących renty socjalnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu kwestionowało słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena zaskarżonej decyzji formułowanych w stosunku do nich zarzutów musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż brak jest jakichkolwiek podstaw ku temu, iżby uwzględnić skargę J.K. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w rezultacie rozpatrzenia odwołania J.K. od decyzji z [...] r. Nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Filii Nr [...]Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie odmawiającej J.K. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego – pieniężnego na opał. Istota zagadnienia w sprawie niniejszej sprowadza się do kwestii, czy w toku toczącego się postępowania administracyjnego organ administracji publicznej pierwszej instancji podejmując z urzędu działania na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, miał podstawy ku temu, iżby z urzędu właśnie wydać decyzję negatywną, tj. decyzję odmawiającą pomocy w postaci zasiłku celowego na opał w formie pieniężnej. W przekonaniu Sądu, w tym względzie, podzielić należy stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Słusznie, bowiem odwołując się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku toczącego się postępowania administracyjnego, podniesiono, iż okoliczności ujawnione w treści wywiadu środowiskowego, nie dają żadnych podstaw ku temu, iżby przyjąć, że J.K. wystąpił z wnioskiem o pomoc w postaci zasiłku celowego na opał w formie pieniężnej. Wszak przecież przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym przeprowadzany był wywiad środowiskowy, był wniosek J.K. o przyznanie pomocy w formie pieniężnej na refundację kosztów leczenia. O zasadności tego stanowiska, jednoznacznie przecież przekonuje treść zapisów wywiadu środowiskowego, w świetle, których, okazuje się, iż to pracownik socjalny podjął inicjatywę, w tej kwestii, tj. w przedmiocie pomocy rzeczowej. Stanowisko J.K. zaś w tej kwestii, oponującego wobec tego rodzaju formie pomocy i oczekującego formy zdecydowanie innej, nie mogło być uznane za wniosek w rozumieniu przepisu art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym kontekście, za w pełni zasadny uznać należy wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego , a mianowicie, iż w sprawie niniejszej, w toku toczącego się postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej I instancji, inicjując to postępowanie z urzędu, wydał decyzję negatywną odmawiającą udzielenia (przyznania) pomocy społecznej. Poza sporem jest w przekonaniu Sądu, iż tego rodzaju tryb postępowania, pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu art. 102 ustawy o pomocy społecznej. Jakkolwiek ustanawia on, jako zasadę postępowania w sprawie o przyznanie pomocy społecznej, działanie na wniosek, to jednak dopuszcza również działanie organu z urzędu, z jednoznacznym zastrzeżeniem, iż celem tak podjętego działania organu administracji publicznej będzie udzielnie pomocy społecznej – "Pomoc społeczna może być udzielona z urzędu". Wykładnia tego przepisu, tak logiczno – językowa, jak również systemowa i funkcjonalna, zwłaszcza, gdy w tym kontekście odnieść się do przepisów art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, jak również przepisu art. 100 ustawy obligującego organy administracji publicznej do kierowania się między innymi przesłanką dobra osób korzystających z pomocy społecznej, w jednoznaczny i nie pozostawiający żadnych wątpliwości sposób dowodzi tego, iż celem postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu na gruncie ustawy o pomocy społecznej, może być tylko i wyłącznie udzielenie pomocy społecznej. Ponad wszelką wątpliwość, więc, nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie z urzędu postępowania zmierzającego do odmowy udzielenia pomocy społecznej - zasadności tej tezy, w żadnym razie nie sprzeciwia się treść przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, o czym przekonuje chociażby to, iż podejmowane na jego postawie działania zmierzają do zmiany bądź uchylenia pierwotnie wydanej już decyzji w sprawie przyznania pomocy społecznej. W związku z powyższym, w przekonaniu Sądu, słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyeliminowało z obrotu prawnego decyzję organu I instancji. Słusznie też, skład orzekający SKO, uznał, iż eliminacja tej decyzji powinna mieć charakter trwały, co wyraziło się w uchyleniu decyzji organu I instancji i w umorzeniu postępowania przed organem administracji I instancji, co równoznaczne jest z umorzeniem postępowania w sprawie. Na podstawie ustawy o pomocy społecznej, nie może, bowiem dojść do wszczęcia i prowadzenia z urzędu postępowania w sprawie odmowy udzielenia pomocy społecznej, a jego wszczęcie i prowadzenia z urzędu przez organ administracji publicznej czyni je po prostu bezprzedmiotowym. Za bezprzedmiotowe uznać należy, bowiem postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej z urzędu, w sprawie, w której z urzędu nie mogło dojść do jego wszczęcia i rozstrzygania w formie decyzji administracyjne - bezprzedmiotowe jest, bowiem postępowanie, w którym nie ma podstaw do wydania decyzji w sprawie (por. np. wyrok NSA z 19 lutego 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 310/97), a więc tak jak w sprawie niniejszej, tj. wydanej z urzędu decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej. Wobec powyższego, słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając zaskarżoną decyzję umorzyło postępowanie przed organem I instancji. W świetle wyżej poczynionych ustaleń i wniosków z nich wypływających, w pełni zasadnie, bowiem należało uznać, iż jest ono bezprzedmiotowe. W analizowanym kontekście, marginalnie już podnieść należy, iż organ I instancji, procedując w sprawie J.K. już w sposób prawidłowy, decyzją z [...] r. Nr [...], przyznał skarżącemu zasiłek celowy na pokrycie kosztów 1 tony opału z transportem w kwocie 359 złotych. W przekonaniu Sądu, ocena zaskarżonej decyzji, nie daje, więc żadnych podstaw ku temu, iżby zasadnie można było ją wzruszyć i wyeliminować z obrotu prawnego. Wydana ona została na podstawie przepisów obowiązującego prawa i nie narusza ona, ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów o postępowaniu. Wobec powyższego, nie znajdując również żadnych innych podstaw, które w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b, c i pkt 2 i 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazywałyby uczynić zadość żądaniu skargi, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.