II SA/Lu 173/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie o przyznanie uprawnień kombatanckich uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 3 kwietnia 2001r. H. B. domagała się przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu pełnienia w okresie okupacji niemieckiej służby w Armii Krajowej.[...] Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania stronie uprawnień kombatanckich, a decyzją z dnia [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W dniu 29 listopada 2004r. H. B. złożyła pismo w którym wnosiła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku, a w piśmie z dnia 13 grudnia 2004r. domagała się zmiany lub uchylenia wydanej jej decyzji. Powyższe pisma organ potraktował jako wniosek o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 kpa i decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. Skarga strony na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 grudnia 2005r. sygn. akt II SA/Lu 505/05. Jeszcze przed wyrokiem WSA w piśmie z dnia 9 grudnia 2005r. H. B. ponownie zwróciła się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Wniosek ten ponowiła w kolejnych pismach z dnia 10 grudnia 2005r. i 1 lutego 2006r. Wobec powyższego Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w piśmie z dnia 22 marca 2006r. zażądał od strony wskazania trybu w jakim trybie miałby zostać wzruszona ostateczna decyzja odmawiająca jej uprawnień kombatanckich z dnia [...]. Ponieważ strona nie sprecyzowała trybu w jakim miały zostać rozpatrzony jej wniosek, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ponownie rozpoznał sprawę w trybie art. 154 § 1 kpa i decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia zarówno decyzji z dnia [...] jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]. Następnie decyzją z dnia [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał decyzję z dnia [...] w mocy, natomiast skarga H. B. na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Lu 842/06. Po oddaleniu skargi H. B. pismem z dnia 15 maja 2007r., ponowionym w dniu 22 czerwca 2007r. jeszcze raz wniosła o rozpatrzenie jej wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pismem z dnia 3 lipca 2007r. wniósł o wskazanie trybu w jakim wniosek ten miałby zostać rozpatrzony. W odpowiedzi strona wniosła o rozpoznanie jej wniosku w trybie art.154 kpa. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ponownie odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...], a następnie decyzją z dnia [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. Pismem z dnia 1 lipca 2008r. H. B. po raz kolejny wniosła o przyznanie jej uprawnień kombatanckich i po raz kolejny Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pismem z dnia 16 grudnia 2008r. wezwał stronę do wskazania trybu w jakim sprawa ma być rozpoznana. Ponieważ H. B. w odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 31 grudnia 2008r. powołała się na treść art.154 § 1 kpa Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie. Organ wyjaśnił, że nie jest możliwe wydanie ponownie rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji z uzasadnieniem, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia. W przypadku zakwalifikowania wniosku strony jako kolejnego podania o podjęcie decyzji w trybie art. 154 § 1 kpa organ powinien umorzyć postępowanie w sprawie. Organ stwierdził, że wydając kolejną decyzję w tym samym trybie orzekałby po raz drugi w tej samej sprawie, co oznacza, że byłaby ona obarczona wadą określoną w art.156 § 1 pkt.3 kpa. W tej sytuacji, zdaniem organu postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, jako, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uchylił decyzję z dnia [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano od której decyzji ostatecznej strona składała wniosek o jej zmianę w trybie art.154 § 1 kpa. Tymczasem w sprawie była wydana ostateczna decyzja z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję o odmowie przyznanie uprawnień kombatanckich, decyzja z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...], decyzja z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] i decyzja z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...]. Zdaniem organu z treści wniosku z dnia 31 grudnia 2008r. nie wynika, aby strona wnosiła o uchylenie decyzji z dnia [...]. Powołała ona bowiem inne sygnatury akt, a ponadto wskazała, że wnosi o uchylenie poprzedniej decyzji Kierownika Urzędu. Na takie rozstrzygnięcie H. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wyjaśniła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.154 § 1 kpa. Podniosła, że wykazała swoją działalność w Armii Krajowej. Podczas okupacji była uczennicą i pełniła służbę w tej organizacji jako posłaniec konspiracyjny. Nie jest uzasadnione stwierdzenie, że była za młoda, aby taką funkcję sprawować. Jej zdaniem na tę okoliczność powinna zostać przesłuchana okoliczna ludność. Potwierdzone zostałoby wówczas, że działała jako kurier przenoszący tajną korespondencję do Komendanta AK w Opolu Lubelskim. Ostatecznie wnosiła o uchylenie decyzji odmawiającej jej prawa do uprawnień kombatanckich i całą zaskarżoną decyzję w całości. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art.138 § 2 kpa nie budzi zastrzeżeń pogląd, według którego organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania tylko wówczas, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechne jest stanowisko, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Uchylenie bowiem decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi jest instytucją o charakterze wyjątkowym stanowiącym wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie stosownie do treści przepisu art. 136 k.p.a., to wówczas ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzec co do istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 9 września 2006r. I OSK 884/06 LEX nr 321129, wyrok z dnia 13 lutego 2002r. V SA 1680/01 LEX 109328 ). Treść zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ odwoławczy nie opierał jej na konieczności przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, nie zarzucał także naruszenia przepisów procesowych w toku postępowania wyjaśniającego. Wskazywał natomiast, że w sentencji i uzasadnieniu decyzji w stosunku do której strona wnosiła o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazano, od której decyzji ostatecznej wydanej w sprawie strona wnosiła o jej zmianę w trybie art.154 § 1 kpa. Wbrew stanowisku organu odwoławczego okoliczności te nie mogą przesądzać o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w oparciu o art.138 § 2kpa.. Przypomnieć należy przede wszystkim, że organ odwoławczy nie może ograniczać się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, jak uważa Kolegium , ale obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wymóg ten podyktowany jest wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 22 marca 1996r. (SA/Wr 1996/95 ONSA 1997/1/35 ) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zaznaczył, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy , nie zaś na kontroli argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia I instancji. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania ), bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 6. Wydanie Wydawnictwo C.H.BECK str. 592 ). Odwołanie przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy tylko w ograniczonym zakresie ma kompetencje kasacyjne, co oznacza, że winien rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Konsekwencją powyższego stanowiska jest przyznanie organowi odwoławczemu kompetencji obejmujących usuwanie naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Jeśli zatem Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, który zresztą wydawał decyzje także w I instancji, miał wątpliwości, której decyzji wniosek dotyczył, mógł w ramach własnych uprawnień mieszczących się w granicach art.138 § 2 kpa wątpliwość te usunąć, wzywając stronę do wyjaśnienia tej kwestii. a nie uchylać decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż zastrzeżenia organu co do właściwego wskazania decyzji, której dotyczył wniosek o zmianie w trybie art. 154 § 1 kpa uznać należy za nieuzasadnione. Zarówno bowiem z pisma noszącego datę 31 grudnia 2008 r. jak i opatrzonego datą 29 stycznia 2009 r. jasno wynika, że skarżąca domaga się przyznania jej uprawnień kombatanckich z tytułu pełnienia służby w strukturach Armii Krajowej, których przyznania odmówiono jej decyzją z dnia [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...]. Oczywistym jest zatem, że domaga się ona zmiany tej właśnie decyzji, a nie zmiany kolejnych decyzji, wydawanych już w oparciu o inny tryb postępowania. Fakt, że strona nie precyzuje swoich wniosków, podaje różne sygnatury rozstrzygnięć podejmowanych przez organ, w tym także dotyczące zawieszenia postępowania, nie zwalnia organu od samodzielnego ustalenia jakiego w istocie rozstrzygnięcia dotyczy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, a nie uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) zaskarżoną decyzję należało uchylić.