II SA/Lu 173/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania K. M. od decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 8 ust. 1, ust. 3 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm. – dalej jako "u.p.s.") – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: We wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. K. M. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, motywując swoją prośbę szczególnie trudną sytuacją życiową oraz zdrowotną. Do wniosku strona załączyła kopie dokumentów potwierdzających wydatki poniesione przez nią w lipcu 2017 r. Ponadto zwróciła się o dołączenie do akt sprawy pozostających w dyspozycji Ośrodka zaświadczeń lekarskich dotyczących jej stanu zdrowia oraz decyzji o wysokości przyznanej jej renty rolniczej. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., działając z upoważnienia Burmistrza Ł., decyzją z dnia [...] września 2017 r. odmówił przyznania K. M. specjalnego zasiłku celowego. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonego w dniu [...] września 2017 r. wywiadu środowiskowego oraz zebranych dokumentów ustalono, iż wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Strona posiada grunty rolne położone na terenie Gminy S. o powierzchni przeliczeniowej 1,9178 ha i 0,2723 ha. Jej dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w lipcu 2017 r., wyniósł [...] zł. Na kwotę tę składała się renta rolnicza w wysokości [...] zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości [...] zł. W związku z ustaleniem, że dochód strony przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. (634 zł), a także kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (stanowiące 150% wartości kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., tj. [...] zł) organ pierwszej instancji rozpatrzył wniosek strony w oparciu o art. 41 u.p.s., stanowiący podstawę przyznania osobie, której dochód przekracza kryterium dochodowe, specjalnego zasiłku celowego Stwierdził jednak, że sytuacja K. M. nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w ww. przepisie. Organ wskazał, że z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawczynię wynika, iż w lipcu 2017 r. jej wydatki wyniosły ok. [...] zł. Poza fakturą opiewającą na kwotę [...]zł strona nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających, iż zmuszona jest ponosić duże wydatki związane z jej sytuacją zdrowotną (przewlekle postępującą chorobą autoimmunologiczną). Organ pierwszej instancji stwierdził nadto, że stosowanie diety bogatej w antyoksydanty, wysokobiałkowej, bogatej w minerały, nie wymaga specjalnych nakładów finansowych. Organ zwrócił także uwagę, że osoba znajdująca się w trudnej sytuacji materialnej w pierwszej kolejności winna skorzystać z własnych zasobów i możliwości w celu zabezpieczenia podstawowych potrzeb życiowych w postaci zakupu artykułów spożywczych i leków. Wnioskodawczyni jest właścicielką gruntów rolnych o powierzchni 1,9178 ha przeliczeniowych i współwłaścicielką, wraz z byłym mężem M. B., gruntów rolnych o powierzchni 0,5445 ha przeliczeniowych. Zdaniem organu, w celu poprawy swojej sytuacji materialnej, powinna ona zatem sprzedać lub wydzierżawić za czynsz grunty rolne, których jest wyłączną właścicielką. K. M. wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, nie zgadzając się z odmową przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Strona ponownie podkreśliła, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji życiowej, zdrowotnej i rodzinnej. Wskazała, że w dniu [...] września 2017 r. musiała dokonać wpłaty w wysokości [...] zł na poczet zadłużenia mieszkania. Nieuiszczenie tej należności wiązałoby się z utratą mieszkania i bezdomnością. Podniosła, że zmuszona była również do opłacenia obowiązkowego ubezpieczenia gospodarstwa rolnego. Ponadto musiała wykupić szczepionkę zaleconą przez lekarza immunologa, której koszt wynosi ok. 250-300 zł. Strona wyjaśniła, że nie jest w stanie sprzedać gospodarstwa, gdyż aktualnie przed sądem toczy się sprawa o podział majątku z jej byłym mężem. Ze względu na zły stan zdrowia nie jest także w stanie pracować. Wprawdzie podjęła rehabilitację, lecz ta, z uwagi na przewlekłe i postępujące schorzenia, nie przyniosła znaczącej poprawy. Ze względu na liczne schorzenia oraz brak lodówki jest zmuszona do dokonywania zakupów w niewielkich ilościach. Prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa domowego, w połączeniu z brakiem wystarczających funduszy, brakiem lodówki oraz konieczności zachowania specjalnej diety, skutkuje tym, że jej możliwości życiowe i zdrowotne są ograniczone oraz prowadzą do ponoszenia większych kosztów utrzymania. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium na wstępie podkreśliło, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość dochodu strony osiągniętego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w lipcu 2017 r., na kwotę [...]zł. W ocenie organu odwoławczego, ustalenie to znajduje potwierdzenie w dokumentacji załączonej do akt sprawy. Na podstawie analizy akt sprawy organ drugiej instancji uznał, że sytuacja K. M. wprawdzie nie jest łatwa, ale nie wynika ona z sytuacji nadzwyczajnej niedającej się przewidzieć i wykraczającej poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Problemy finansowe strony biorą się głównie z nieuregulowanej sytuacji majątkowej z byłym mężem, która trwa od dłuższego czasu. Brak uiszczania należności przez byłego małżonka, z którym strona nadal nie dokonała podziału majątku, powoduje narastanie długu w Spółdzielni Mieszkaniowej Wspólnota w Ł.. Jednakże okoliczności takie, w ocenie Kolegium, można było przewidzieć, zwłaszcza, że dług wobec S.M. Wspólnota, który - jak twierdzi K. M. - wynosi [...] zł plus zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości [...] zł, wynika z nieregulowanych comiesięcznych należności przez byłego męża (karta 66 akt sprawy). Ponadto ze złożonych przez stronę w dniu [...] grudnia 2017 r. dokumentów (ksero pisma procesowego z dnia [...] czerwca 2015 r.) wynika, że przed Sądem Rejonowym L. - Wschód toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności (sygn. akt I Ns [...]). Zdaniem Kolegium nieuregulowana sytuacja rodzinna, która ma być jedną z głównych przyczyn problemów K. M., wcześniej czy później znajdzie zatem rozwiązanie. Organ odwoławczy stwierdził, że choroba strony także nie mieści się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku" Problemy zdrowotne z którymi boryka się wnioskodawczyni, nie wystąpiły nagle w miesiącu lub nawet w roku, w którym złożony został wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, lecz mają charakter ciągły i występują co najmniej od stycznia 2003 r., tj. od dnia powstania u strony umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, określonego w orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] marca 2012 r. Orzeczenie to zostało przy tym wydane na czas określony do dnia [...] marca 2018 r. (karta nr [...] - w aktach sprawy). Kolegium podniosło, że strona posiada majątek w postaci gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,9178 ha oraz jest właścicielką starego drewnianego domu (spadek po matce). Wobec tego, jeżeli ze względu na stan zdrowia nie może samodzielnie wykorzystywać gospodarstwa do prowadzenia działalności rolniczej, nic nie stoi na przeszkodzie, aby wydzierżawiła grunty, uzyskując kwotę umożliwiającą jej częściowe pokrycie ciążących na niej zobowiązań. W ostateczności strona może także dokonać sprzedaży należących do niej gruntów. W ocenie organu odwoławczego, powoływanie się przez stronę na brak lodówki, jako okoliczności generującej większe koszty utrzymania, także nie zasługuje na aprobatę. Kolegium podkreśliło, że w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu ustalono, iż Caritas działający w Ł. przy Parafii św. [...] podejmie działania w celu pozyskania dla K. M. używanej lodówki. Dodatkowo zostanie jej udzielona pomoc w postaci dwóch talonów spożywczych po [...] zł w miesiącu wrześniu i listopadzie 2017 r. (karta 57 akt sprawy). Reasumując Kolegium wskazało, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz cele i zadania pomocy społecznej. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wystąpienia nadzwyczajnych (wyjątkowych) okoliczności, które w niniejszej sprawie nie zaistniały. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła: 1. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 1 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do otrzymania specjalnego zasiłku celowego, w sytuacji, gdy skarżąca jest osoba chorą, niezdolną do pracy, o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a nadto jest ofiarą przemocy domowej ze strony byłego męża. Skarżąca podkreśliła, że z uwagi na zawiłą sytuację materialną i toczące się sprawy majątkowe z byłym mężem, nie jest w stanie przeżyć za kwotę [...]zł, która stanowi jej realnie otrzymywany dochód, a z uwagi na nieuregulowaną sytuację majątkową, która jest wynikiem stanowiska byłego męża, nie ma możliwości – wbrew twierdzeniu organu – sprzedać gospodarstwa rolnego, ani też go wydzierżawić; 2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez wadliwą, stronniczą ocenę dowodów, która doprowadziła do błędnych wniosków i pozbawiła skarżącą możliwości otrzymania wnioskowanego zasiłku, w sytuacji, gdy przedłożyła ona do akt szereg dowodów wskazujących na jej ciężką sytuacje finansową, zdrowotną, mieszkaniową, rodzinną i osobistą; 3. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie niekorzystnej dla skarżącej decyzji na podstawie gołosłownego twierdzenia, że z uwagi na toczące się postępowanie o podział majątku, nieuregulowana sytuacja skarżącej "wcześniej, czy później znajdzie rozwiązanie", a dodatkowo poprzez wskazanie, że choroba strony nie mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku, które to naruszenia skutkowały nieuwzględnieniem okoliczności sprawy oraz pominięciem celów i zadań pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie specjalnego zasiłku celowego, zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Na wstępie podnieść należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). W przypadku osoby samotnie gospodarującej, jaką jest skarżąca, uzyskanie prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej co do zasady uwarunkowane jest zachowaniem kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., które w czasie orzekania przez organ obu instancji wynosiło [...] zł. W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje ustalenie, że dochód skarżącej ustalony - zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. – za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku o przyznanie świadczenia, tj. za lipiec 2017 r. przekroczył ww. kryterium dochodowe. Skarżąca wprawdzie kwestionuje wysokość dochodu przyjętą przez organy (1.343,09 zł), wskazując, że jej rzeczywistym dochodem w lipcu 2017 r. była wyłącznie renta rolnicza, jednak nawet przy takim założeniu dochód ten, wynosząc [...] zł, przekroczyłby wskazane wyżej kryterium dochodowe. Zastrzeżenie w postaci ustawowego kryterium dochodowego nie dotyczy jednak świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 u.p.s., będącego przedmiotem żądania skarżącej w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym unormowaniem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1), ewentualnie zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego – jak wynika wprost z art. 41 u.p.s. – zależy od uznania organu, który nie będąc związany ścisłymi kryteriami przyznania tego świadczenia ustala, czy w danej sprawie ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w cyt. przepisie. Podkreślić należy, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00). W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym stanowi art. 41 u.p.s. W toku postępowania administracyjnego nie ustalono bowiem istnienia szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie K. M. wnioskowanej pomocy. W tym zakresie wymaga podkreślenia, że skarżąca posiada stały dochód w postaci renty, a nadto jest właścicielką gospodarstwa rolnego, przy czym – jak wynika z akt sprawy – grunty rolne o powierzchni 1,9178 ha przeliczeniowych stanowią jej wyłączną własność, a jedynie grunty o powierzchni 05445 ha przeliczeniowych są przedmiotem współwłasności skarżącej i jej byłego męża (k. 14 i k. 13 akt adm.). Twierdzenie skarżącej, jakoby nie była ona w stanie sprzedać bądź wydzierżawić posiadanych gruntów rolnych celem poprawy swojej sytuacji finansowej, ze względu na nieuregulowaną sytuację majątkową z byłym mężem (niezakończone postępowanie o zniesienie współwłasności), jest nieuzasadnione w odniesieniu do gruntów rolnych stanowiących jej wyłączna własność. Nadto skarżąca jest wyłączną właścicielką domu drewnianego, który nabyła po zmarłej matce, a który – w celu poprawy swojej sytuacji majątkowej – również może sprzedać. Jak natomiast wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1910/07 (LEX nr 569575) uprawnienia wynikające z przepisów u.p.s. mają charakter subsydiarny, co oznacza, iż uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest zatem w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna w postaci przedmiotowego zasiłku może zostać przyznana. W konfrontacji z ustalonym stanem majątkowym skarżącej, również argument dotyczący braku lodówki nie może zostać uznany za okoliczność świadczącą o zasadności przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Sąd przychyla się do stanowiska organów orzekających w sprawie, że również stan zdrowia skarżącej nie uzasadnia zakwalifikowania jej sytuacji życiowej jako "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 41 u.p.s. Jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji, problemy zdrowotne skarżącej nie wystąpiły nagle, lecz mają charakter ciągły i trwają już od wielu lat, co wynika z ustalonej w orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] marca 2012 r. daty powstania u skarżącej niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym (styczeń 2003 r.). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni natomiast podziela stanowisko zaprezentowane w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1219/15, zgodnie z którym sytuacja, w której dana osoba posiada obiektywnie niski, lecz przekraczający ustawowe kryterium dochód, a jednocześnie jest niepełnosprawna i cierpi na choroby wymagające stałego przyjmowania leków, który to stan trwa od wielu lat (a więc sytuacja analogiczna z sytuacją życiową skarżącej), nie stanowi "szczególnego przypadku". Podkreślić bowiem ponownie należy, że przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. w sposób niebudzący wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Przypadek powodujący przyznanie świadczenia na podstawie tego przepisu nie może należeć do przypadków zwykłych, powszechnych, zazwyczaj występujących. "Szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu powołanego przepisu, to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów kwalifikacyjnych w stosunku do istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, czy tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ale do zdarzeń nadzwyczajnych (por. także wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1077/16, LEX nr 2082436). Zdaniem Sądu, dokonana przez organy obu instancji ocena sytuacji życiowej skarżącej nie nosi zatem cech dowolności oraz nie przekracza granic uznania administracyjnego, przy czym prowadząc postępowanie wyjaśniające organy nie naruszyły zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienia podjętych przez organy rozstrzygnięć spełniają natomiast wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.