II SA/Lu 173/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] września 2020 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] września 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.), Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska w Urzędzie Miasta Z. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z.: 1) nakazał M. J. - posiadaczce boksu garażowego nr [...] usunięcie zmieszanych odpadów komunalnych oraz remontowo-budowlanych, składowanych w miejscu nieprzeznaczonym do ich magazynowania, tj. na terenie garażu nr [...] przy ul. [...] w Z. - nr [...], 2) ustalił termin usunięcia odpadów na 30 dni od dnia otrzymania decyzji; 3) określił, że usunięcie odpadów ma nastąpić poprzez wywiezienie odpadów i przekazanie ich podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami i przywrócenie terenu nieruchomości do stanu pierwotnego oraz zobowiązał M. J. do przedłożenia w formie pisemnej informacji o wykonaniu nałożonego obowiązku w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Z. w terminie 7 dni od daty wykonania obowiązku. Decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania M. J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję w części dotyczącej ustalenia terminu usunięcia odpadów i w tym zakresie orzekło, że usunięcia odpadów należy dokonać w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji ostatecznej w sprawie, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania dowodowego oraz na podstawie zebranych materiałów pokontrolnych (Straży Miejskiej w Z., pracowników Urzędu Miasta Z. oraz Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w L. i PINB Miasta Z.) ustalił, że na terenie garażu stanowiącego własność M. J. znajdują się zmieszane odpady komunalne oraz odpady o charakterze remontowo-budowlanym. Boks garażowy nie jest zabezpieczony przed dostępem osób niepowołanych (brak drzwi garażowych), w związku z czym urządzone zostało w nim dzikie wysypisko śmieci. Zgodnie z ustawą o odpadach, obowiązek ich uprzątnięcia spoczywa na właścicielu terenu, na którym zostały zdeponowane. Podmiotem odpowiedzialnym za usunięcie odpadów jest władający powierzchnią ziemi, zgodnie z domniemaniem wskazanym w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Organ podniósł, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W myśl art. 26 ust. 3a decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Kolegium podkreśliło, że ustawa o odpadach posługuje się legalną definicją posiadacza odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Biorąc pod uwagę treść powyższego przepisu oraz poglądy doktryny i orzecznictwa odnoszące się do kategorii posiadacza nieruchomości, Kolegium wyjaśniło, że odpowiedzialność posiadacza oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Natomiast z domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości może się on zwolnić, wykazując, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, co zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Domniemanie to wprowadzone zostało przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy nie zdołano ustalić podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości. Przez władającego powierzchnią ziemi rozumie się, stosownie do art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1291 ze zm.) właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. W ocenie Kolegium, z niespornych ustaleń w sprawie wynika, że na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w Z. w boksie garażowym nr [...] zgromadzone są odpady, które wypełniają całą przestrzeń pomieszczenia pozbawionego drzwi garażowych. Znajdują się tam butelki, gruz, plastik, opony, części samochodowe i odpady zmieszane. Odpady te zostały sklasyfikowane jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne (kod: 20 03 01) oraz odpady remontowo-budowlane (kod 17 01 81). Przedmiotowa nieruchomość w udziale [...] oraz budynek garażowy stanowi, według danych z ewidencji gruntów i budynków oraz treści KW nr [...], przedmiot współwłasności małżeńskiej M. J. oraz A. J., przy czym, według wyjaśnień M. J., jej mąż zmarł. Skarżąca zakwestionowała fakt bycia wytwórcą odpadów oraz posiadaczem odpadów pomimo tytułu prawnego do nieruchomości, wskazując, że nie składowała i nie magazynowała odpadów na tej nieruchomości. Według jej wyjaśnień wysypisko śmieci powstało na skutek włamania do garażu i celowego jego zaśmiecania przez osoby trzecie. Skarżąca nie wskazała innego posiadacza odpadów, a w przeprowadzonym postępowaniu jego ustalenie nie było możliwe. W ocenie organu odwoławczego wskazanie innego, ale nieskonkretyzowanego podmiotu jako władającego odpadami, którego nie można ustalić, nie zwalnia właściciela nieruchomości z odpowiedzialności za zgromadzone na tej nieruchomości odpady. Domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach zakłada, że właściciel musi mieć świadomość dbałości o stan nieruchomości i ponosi odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do jej zanieczyszczenia. Właściciel powinien więc na bieżąco dbać o odpowiednie zabezpieczenie nieruchomości przed dostępem osób postronnych i jej stan sanitarny, szczególnie, gdy - jak w niniejszej sprawie - znajduje się ona na terenie użytkowanym przez innych mieszkańców. Powołanie się przez skarżącą na włamanie do garażu (pismo A. J. do Policji w Z.) w 2011 roku nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej zaniedbania w zabezpieczeniu nieruchomości, jakie nastąpiły w późniejszych latach. Kolegium nie zaprzeczyło twierdzeniu skarżącej, że w okolicy mogły mieć miejsce zdarzenia w postaci włamań do garaży i podrzucanie odpadów na teren nieruchomości i że powinny być one wyjaśniane przy udziale odpowiednich służb, jednakże nie zwalniają one właścicieli z odpowiedzialności za stan nieruchomości. Zdaniem organu, znajdująca się w aktach sprawy fotografia miejsca gromadzenia odpadów wskazuje, że to garaż należący do skarżącej jest zaniedbany - nie ma drzwi, przy wejściu zwisa przewód elektryczny, rynna jest zardzewiała, a we wnętrzu i częściowo na zewnątrz leżą odpady. Natomiast dwa sąsiednie garaże są odpowiednio zabezpieczone, a w jednym z nich zamontowano nową bramę i rynnę. W tej konkretnej sprawie doszło więc niewątpliwie do zaniedbań ze strony właściciela garażu nr [...], a fakt, że to nie on gromadził na nieruchomości odpady, przy niemożności ustalenia, kto faktycznie odpadami dysponował, nie zwalnia właściciela z odpowiedzialności za zgromadzone odpady i z obowiązku ich usunięcia. Kolegium podniosło, że zarzuty M. J. wobec organu pierwszej instancji dotyczące uniemożliwienia jej złożenia wyjaśnień w sprawie należy uznać za nieuzasadnione, gdyż organ zawiadomił ją skutecznie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów (zawiadomienie z [...] sierpnia 2020 r.), a w zakreślonym w zawiadomieniu terminie skarżąca nie złożyła wyjaśnień. Pismo M. J. zawierające wyjaśnienia w sprawie wpłynęło do organu już po wydaniu kwestionowanej decyzji wraz z odwołaniem w dniu [...] października 2020 r. Organ pierwszej instancji, dysponując wyjaśnieniami strony i treścią odwołania, nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie autokontroli, na podstawie art. 132 § 1 k.p.a., a do zarzutów odniósł się w piśmie z [...] października 2020 r. Kolegium w postępowaniu odwoławczym wzięło pod uwagę także pismo z wyjaśnieniami kierowanymi do Prezydenta Miasta Z.. Oceniając wydaną decyzję, Kolegium uznało jedynie za nie w pełni prawidłowe ustalenie terminu wykonania nałożonego obowiązku, który miałby być liczony od dnia doręczenia wydanej decyzji. Takie rozstrzygnięcie nie uwzględniało faktu, że wykonaniu podlega decyzja ostateczna. Stąd też uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej rozstrzygnięcie w tym zakresie i orzekło, z korzyścią dla strony, o obowiązku usunięcia odpadów w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji ostatecznej. W skardze na decyzję Kolegium M. J. zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podnosząc, że nie wytworzyła odpadów, które ktoś podrzucał do boksu garażowego. Skarżąca stwierdziła, że nieruchomość, na której zlokalizowane są garaże, stanowi przedmiot współwłasności, w której wraz z mężem ma jedynie udział, a garaż o numerze [...] nie jest wyodrębnionym lokalem użytkowym. Dlatego nie uważa się za posiadacza odpadów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że nie ma podstaw do przypisania odpowiedzialności za odpady wszystkim współwłaścicielom nieruchomości nr [...], to jest uznania wszystkich współwłaścicieli nieruchomości za posiadaczy odpadów tylko z tej racji, że przedmiotowy garaż znajduje się na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności, a skarżąca wraz z mężem posiada jedynie udział wynoszący [...]. Nie ulega wątpliwości, że w ramach realizacji prawa własności skarżąca włada określoną częścią nieruchomości gruntowej i budynkowej jak właściciel. Został jej przydzielony wyodrębniony w budynku boks garażowy identyfikowany w przestrzeni oraz posiadający określony numer i tylko ona, a nie pozostali współwłaściciele działki, jest faktycznie uprawniona do dysponowania tą częścią nieruchomości. Zdarzenie w postaci włamania do boksu garażowego, z którym skarżąca wiąże odpowiedzialność innych osób za zgromadzone odpady, miało miejsce przed [...] maja 2011 r. Od tego czasu jego właściciele - M. J. i A. J. mieli możliwość odpowiedniego zabezpieczenia garażu, a w sytuacji, gdy od wielu lat już z niego nie korzystali, mogli zdecydować się np. na jego wynajem z rozliczeniem kosztów jego zabezpieczenia w czynszu, jeśli - jak twierdzi M. J., nie mogli go sprzedać. Garaż pozostawał przez wiele lat niezabezpieczony, nie miał drzwi i w konsekwencji stał się miejscem, do którego nieustalone osoby mogły podrzucać różnego rodzaju odpady tak, że wypełniły one całe pomieszczenie i zaczęły wysypywać się na zewnątrz. Kolegium nie zakwestionowało, że na terenie garaży dochodziło do podrzucania odpadów, jednakże składowanie ich właśnie w garażu skarżącej wynikało z faktu, że nie był on przez wiele lat i nie jest nadal zabezpieczony. Kolegium dodało, że z dołączonych przez M. J. do skargi zdjęć wynika, że spośród kilkudziesięciu pobliskich garaży tylko cztery, w tym garaż skarżącej, nie posiadają bramy, przy czym w żadnym innym nie zgromadzono odpadów o takiej różnorodności i w takiej ilości, jak w boksie nr [...]. Pozostałe garaże są w różnym stanie technicznym, jednakże posiadają zabezpieczenia (drzwi i bramy drewniane lub metalowe) uniemożliwiające umieszczenie w nich odpadów przez osoby trzecie. Część garaży wyremontowano, w tym dwa garaże bezpośrednio sąsiadujące z garażem skarżącej. Teren jest użytkowany i jest miejscem garażowania pojazdów, a skala gromadzenia na nim odpadów, wbrew sugestiom skarżącej, nie jest znaczna. Nie zalegają one w szczególności na częściach wspólnych nieruchomości i drogach dojazdowych do garaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem sporu jest zasadność nałożenia na skarżącą obowiązku usunięcia odpadów nagromadzonych w miejscu do tego nieprzeznaczonym, tj. wewnątrz i na zewnątrz boksu garażowego nr [...] znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w Z.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 26 ustawy o odpadach, w myśl którego posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie (ust. 3a). Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Bezsporne w sprawie jest, że wewnątrz oraz na zewnątrz boksu garażowego nr [...] przy ul. [...] w Z., znajdującego się na działce nr [...] nielegalnie składowane są zmieszane odpady komunalne oraz remontowo-budowlane. Wynika to jednoznacznie z materiału dowodowego zamieszczonego w aktach administracyjnych. Nie zaprzeczyła temu również sama skarżąca. Wydając nakaz usunięcia odpadów, organy zasadnie skorzystały z domniemania zawartego w powołanym wyżej art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, wedle którego to władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W okolicznościach sprawy nie sposób bowiem ustalić wytwórcy (wytwórców) odpadów. Znajdujący się w aktach administracyjnych materiał dowodowy, w tym fotografie boksu garażowego i jego sąsiedztwa, jednoznacznie wskazuje, że jedynie garaż nr [...] stanowiący współwłasność skarżącej jest nieużytkowany i zaniedbany: nie ma drzwi, przez co we wnętrzu i częściowo na zewnątrz zalegają odpady, natomiast sąsiednie garaże są odpowiednio zabezpieczone. Do gromadzenia przez nieustalone osoby odpadów wewnątrz oraz na zewnątrz boksu garażowego nr [...] przy ul. [...] w Z. doszło zatem w wyniku zaniedbań ze strony współwłaścicieli tego boksu. Wobec powyższego zasadniczym obowiązkiem organu administracji było ustalenie podmiotów władających boksem garażowym nr [...], do których należało adresować nakaz usunięcia tych odpadów z działki nr [...]. Organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie zgodnie uznały, że adresatką tego nakazu należy uczynić skarżącą – M. J., która jest współwłaścicielką w [...] działki nr [...] oraz współwłaścicielką boksu garażowego, będącego - według danych z ewidencji gruntów i budynków oraz treści KW nr [...] - przedmiotem współwłasności małżeńskiej M. J. oraz A. J.. Jak wyjaśniła skarżąca w toku postępowania – jej mąż A. J. nie żyje. Organy, ustalając krąg adresatów nakazu usunięcia odpadów, pominęły jednak tę okoliczność, skupiając się na wyjaśnieniu braku podstaw do obarczania obowiązkiem usunięcia odpadów również właścicieli pozostałych boksów garażowych na działce nr [...]. O ile należy podzielić ocenę organów, że nie ma podstaw do nałożenia obowiązku usunięcia odpadów na właścicieli innych boksów garażowych na działce nr [...], o tyle zasadniczym mankamentem postępowania organów mającym istotny wpływ na wynik sprawy jest brak jakichkolwiek ustaleń dotyczących następców prawnych zmarłego męża skarżącej – współwłaściciela bosku garażowego nr [...]. Jeżeli bowiem A. J. pozostawił innych - poza skarżącą – następców prawnych, to również do nich należało skierować nakaz usunięcia odpadów, za którego wykonanie będą oni odpowiedzialni solidarnie ze skarżącą. Uchybienie to stanowi naruszenie prawa, które samo w sobie uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji. Ustalenie kręgu adresatów decyzji administracyjnej jest bowiem kluczowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. Kolejnym mankamentem postępowania organu pierwszej instancji, uznanym przez organ odwoławczy za nieistotny, było pominięcie pisma skarżącej z [...] września 2020 r., stanowiącego odpowiedź na skierowane do niej przez organ zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Zawiadomienie to zostało skarżącej doręczone [...] września 2020 r. z pouczeniem, że w terminie 7 dni od daty jego doręczenia skarżąca może zapoznać się z aktami sprawy, uzyskać wyjaśnienia w sprawie oraz składać oświadczenia, żądania, dowody wnioski i zastrzeżenia. Odpowiedź na zawiadomienie skarżąca nadała na poczcie w ostatnim dniu siedmiodniowego terminu, tj. [...] września 2020 r., zaś organowi doręczono ją [...] września 2020 r., a zatem już po tym, jak wydał on decyzję nakazującą skarżącej usunięcie odpadów, co miało miejsce [...] września 2020 r. W istocie uchybienie to w analizowanych wyżej okolicznościach niniejszej sprawy nie wpływa na jej wynik, ale narusza zasadę zaufania jednostki do organu władzy publicznej i stanowi zaprzeczenie prawa obywatela do dobrej administracji. Skoro bowiem organ zawiadamia stronę o jej prawie do czynnego udziału w postępowaniu, powinien umożliwić jej skorzystanie z instrumentów realizacji tego prawa, nie zaś wydawać decyzję tuż po zakończeniu wyznaczonego siedmiodniowego okresu. Z uwagi na to, że organy nie poczyniły wystarczających, rzetelnych ustaleń dotyczących adresatów decyzji nakazującej usunięcie odpadów, naruszyły tym samym dyspozycję art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a organ odwoławczy – również art. 136 k.p.a. Powyższe obligowało Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie [...]zł, zostało wydane na podstawie art. 200 powołanej ostatnio ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i w sposób nie budzący wątpliwości ustali krąg adresatów decyzji nakazującej usunięcie odpadów z terenu garażu nr [...] na działce nr [...] przy ul. [...] w Z.. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.