II SA/Lu 174/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. B. i J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 19 lutego 2025 r., znak: SKO.II.41/434/PZP/2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 19 lutego 2025 r., po rozpatrzeniu zażalenia [...] i J. B. (dalej jako: skarżący), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie (dalej jako: Kolegium) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Chełm z 23 stycznia 2025 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżących. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Pismem z 16 stycznia 2025 r. skarżący zwrócili się o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy garażu usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], przy ul. [...] w [...], z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żądanie było motywowane postępowaniem w sprawie legalności budowy przedmiotowego garażu, jakie prowadzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Chełm. Postanowieniem z 23 stycznia 2025 r. organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżących, wyjaśniając w uzasadnieniu, że zgodnie z postanowieniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Chełmie Nr XXXVII/466/01 z dnia 28 grudnia 2001 r.; Dz. Urz. Woj. Lubel. Z 2002 r., Nr 7 poz. 255) działka leży w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej, gdzie obowiązuje zakaz wznoszenia nowych obiektów oraz zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych (w tym garaży blaszanych). W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podnieśli, że są osobami starszymi i schorowanymi, a garaż położony w pobliżu miejsca ich zamieszkania ma ułatwić im możliwość komunikacji. Ponadto zarzucili nierówne traktowanie, gdyż nie są jedynymi osobami, które wzniosły garaż blaszany po uchwaleniu planu miejscowego. Po rozpatrzeniu zażalenia, wspomnianym na wstępie postanowieniem z 19 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści, ponieważ zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka leży w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, dla którego między innymi ustanowiono zakaz wznoszenia nowych obiektów oraz wskazano, że jest to obszar w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej, gdzie obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych (np. garaży blaszanych). Zapisy miejscowego planu z 2001 r., w przedmiotowym zakresie są jednoznaczne i wprost zakazują lokalizacji tego typu obiektów, dlatego też nie może być wydane zaświadczenie o żądanej treści. Ocena lokalizacji innych garaży na tym terenie nie może być przedmiotem tego postępowania. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie J. i J. B. zarzucili naruszenie: (1) art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, co skutkowało odmową wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawców oraz traktowaniu w sposób marginalny faktu, że skarżący nie są jedynymi osobami, które wzniosły garaż blaszany po dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; (2) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego sporządzenia uzasadnienia postanowienia, polegający na braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej, na braku odniesienia się do stanowiska Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Lublinie Delegatura w Chełmie w kwestii wniosku skarżących o wydanie pozwolenia na posadowienie budynku garażowego, a także na w odniesieniu się w treści uzasadnienia w sposób marginalny do faktu, że na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego istnieje kilkanaście garaży blaszanych; (3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, które to naruszenia zostały podniesione w zażaleniu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obydwu instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Podstawowe ramy prawne sporu w rozpoznawanej sprawie są następujące: organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (art. 217 § 1 k.p.a.). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: (1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; (2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Ponadto, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Bezsporne w rozpoznawanej sprawie jest, że skarżący wystąpili z wnioskiem o wydanie zaświadczenia w związku z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym w sprawie robót budowlanych polegających na budowie garażu o konstrukcji stalowej na działce nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Konieczność przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy garażu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikała z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Chełma z 8 stycznia 2025 r. (k. 11 akt adm.). Istotą żądanego przez skarżących zaświadczenia jest potwierdzenie, że budowa wspomnianego garażu jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania miasta Chełma, uchwalonego wspomnianą wyżej uchwałą nr XXXVII/466/01 Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 28 grudnia 2001 r. Nie ma wątpliwości co do tego, że zaświadczenie wydawane przez organ jedynie potwierdza określony stan prawny lub faktyczny, a nie stanowi władczej kwalifikacji określonego stanu faktycznego pod kątem określonej normy prawnej, tak jak ma to miejsce w przypadku decyzji administracyjnej. Specyfika zaświadczeń wydawanych w toku postepowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowalnego wyraża się w dwóch kwestiach. Po pierwsze, zaświadczenie w tym przypadku potwierdza określony stan prawny, tzn. odnosi przedstawiony przez inwestora istniejący stan obiektu budowlanego do ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy, jako akt normatywny (akt prawa miejscowego) wymaga interpretacji, z zastosowaniem podstawowych reguł wykładni prawnej. Po drugie, analizowane zaświadczenie jest jedynie elementem ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania przez organ nadzoru budowalnego właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy: to organ gminy, na żądanie inwestora lub właściciela, wydaje zaświadczenie w przedmiocie zgodności budowy z planem miejscowym, ale ostateczne konsekwencje ustaleń faktycznych w postępowaniu legalizacyjnym określa organ nadzoru budowlanego. Z tych wywodów płyną istotne dla sprawy konkluzje: organ gminy ma dokonać interpretacji postanowień uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia, jaki jest stan prawny wynikający z tego aktu w zakresie niezbędnym do wyrażenia swoistego zwrotu stosunkowego, czy przedstawiony przez wnioskodawców oraz zweryfikowany przez organ w oparciu o dostępny materiał dowodowy stan faktyczny odnoszący się do robót budowlanych będących przedmiotem postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Z istoty postępowania zaświadczeniowego wynika, że organ rozpoznający wniosek o wydanie zaświadczenia odnosi się do takiego stanu, jaki przedstawił wnioskodawca oraz jaki został zweryfikowany w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia (art. 218 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie interpretacja obowiązującego planu miejscowego nie nastręcza żadnych wątpliwości – w sposób bezsporny ustalono, że działka nr [...] przy ul. [...] w [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Wśród szczegółowych zasad zagospodarowania terenu (§ 11 pkt 21 lit. a) tiret czwarte i szóste uchwały) prawodawca miejscowy wprowadził m.in. zakaz wznoszenia nowych obiektów, ponadto teren oznaczony ww. symbolem znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej, dla której obowiązuje § 4 ust. 2 ustaleń ogólnych. W strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych takich jak np. garaże blaszane (§ 4 ust. 2 pkt 4 lit. p uchwały). Biorąc pod uwagę powyższe zapisy, a także fakt, że sporny garaż wybudowano w 2016 r., już w czasie obowiązywania planu (por. prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 22 sierpnia 2024 r., II SA/Lu [...]; odpis wyroku znajduje się w aktach adm. sprawy), nie można mieć żadnych wątpliwości co do tego, że budowa spornego garażu nie była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że organy prawidłowo odmówiły wydania skarżącym zaświadczenia o żądanej przez nich treści. Zaskarżone postanowienia są zatem zgodne z prawem. Podniesione w skardze zarzuty i argumenty nie są zasadne. Nie doszło do naruszenia żadnej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Organy nie naruszyły słusznego interesu skarżących, gdyż interes słuszny, podlegający ochronie, to interes oparty na prawie. Nie jest oparte na słusznym interesie żądanie wydania zaświadczenia o treści sprzecznej z postanowieniami planu miejscowego. Rozstrzygnięcie organów, choć niekorzystne dla skarżących jest zgodne z prawem, oparte na prawidłowych ustaleniach faktycznych (w zakresie branym pod uwagę w postępowaniu zaświadczeniowym) i prawidłowej interpretacji nie budzących żadnych wątpliwości postanowień obowiązującego aktu prawa miejscowego. Całkowicie chybione są zarzuty naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), współdziałania organów (art. 7b k.p.a.), ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.), informowania stron (art. 9 k.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Organy mają również rację w tym, że dla kwestii wydania skarżącym zaświadczenia o żądanej treści nie mają żadnego znaczenia okoliczności dotyczące budowy innych garaży blaszanych na tym samym obszarze. Skarżący żądali wydania zaświadczenia ze względu na swój własny, indywidualny interes prawny, wynikający z prowadzonego wobec nich postępowania legalizacyjnego. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii nie ma żadnego znaczenia, czy organy nadzoru budowlanego podejmą interwencję w sprawie innych obiektów znajdujących się na tym obszarze, których zgodność z prawem miejscowym może budzić wątpliwości. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że wydanie zaświadczenia sprowadza się do wyrażenia swoistego zwrotu stosunkowego, czy przedstawiony przez wnioskodawców oraz zweryfikowany przez organ w oparciu o dostępny materiał dowodowy stan faktyczny odnoszący się do robót budowlanych będących przedmiotem postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Organ wydający zaświadczenie nie może odnosić się do stanu hipotecznego, potencjalnego, przyszłego, nie może też oceniać, jakie są konsekwencje niezgodności budowy z planem miejscowym w perspektywie prawa budowlanego, gdyż wyłączne kompetencje w tym zakresie ma organ nadzoru budowlanego. Nie naruszono zatem ani zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), ani wymogów prawidłowego sporządzenia uzasadnienia (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.). Z oczywistych względów nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 (w zw. z art. 144 k.p.a.), gdyż nie było żadnych podstaw do tego, aby Kolegium uchylało prawidłowe postanowienie organu I instancji. Wobec powyższego, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.