II SA/Lu 175/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] 2012 r. znak: [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2012r. S. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. o zamknięcie pomieszczenia przy ulicy N. 35/6 w L. wskazując, że prowadzone w nim roboty budowlane są niezgodne z prawem budowlanym, co może doprowadzić do wypadku. Podczas kontroli przeprowadzonej 7 sierpnia 2012r. organ stwierdził, że we wspomnianym lokalu, znajdującym się w parterze budynku, którego właścicielem jest J. J., prowadzone są roboty budowlane polegające na wymianie podłóg, drzwi wewnętrznych, parapetów, okładzin ściennych oraz naprawie tynków. Nie stwierdzono jednak naruszenia konstrukcji nośnej stropu i ścian. W dniu 13 sierpnia 2012r. do Wydziału Architektury, Budownictwa i Urbanistyki Urzędu miasta L. wpłynęło zgłoszenie J. J. wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na rekonstrukcji stropu we wspomnianym lokalu w części kuchennej przez wykonanie żelbetowej płyty o grubości 8cm, wykonanej na mokro, opartej na ścianach rozdzielających pomieszczenia piwniczne. Według zgłoszenia roboty miały się rozpocząć 9 września 2012r. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta L. wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia do powyższych robót budowlanych, argumentując, że wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2012r., utrzymanym w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L., na podstawie art. 50 ust.1 pkt.1, ust.2 i ust.3 prawa budowlanego, również uznając konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, wstrzymał prowadzenie robót w przedmiotowym lokalu, zobowiązał inwestora do zabezpieczenia lokalu przed dostępem osób postronnych oraz do przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych związanych z wykonywaniem stropu w części lokalu ( w kuchni ) pomiędzy parterem, a piwnicą wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych, sporządzoną przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i należące do właściwej izby samorządu zawodowego. Następnie decyzją z dnia 25 października 2012r. po przeprowadzeniu kontroli wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...], organ na podstawie art. 50a pkt.2 prawa budowlanego nakazał inwestorowi doprowadzenie budynku tj. części przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego wskazanego w tym postanowieniu, poprzez podstemplowanie z deskowaniem samowolnie wykonanego stropu zgodnie ze stanem wskazanym w protokole oględzin z dnia 21 sierpnia 2012r, usunięcie warstwy wykończeniowej z gresu na wykonanym stropie stanowiącej element dociążający oraz zdemontowanie zainstalowanej na nim wanny. Według organu kontrola przeprowadzona 18 października 2012r. wykazała, że lokal został wykończony, natomiast w znajdującej się pod nim piwnicy wycięto skorodowane belki stropowe i usunięto odeskowanie oraz stemple podtrzymujące strop. Zdaniem organu wspomniane roboty były prowadzone po wydaniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane przy stropie, a ponadto inwestor nie przedłożył oceny technicznej wykonanych robót. Wprawdzie w dniu 5 września 2012r. została złożona ich ocena techniczna, lecz nie może być ona uznana za ocenę techniczną, czy inwentaryzację wykonanych prac. Brak jest w niej jednoznacznego stwierdzenia potwierdzającego wykonanie stropu w sposób nie stwarzający zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Nie zawiera opisu wykonanych robót, a część rysunkowa stanowi kopię rysunku z ekspertyzy stanu technicznego lokalu, wykonanej w styczniu 2006r. Ponadto do opinii nie dołączono potwierdzenia uprawnień i zaświadczenia właściwej izby samorządu zawodowego autora przedstawionego dokumentu. Zdaniem organu wskazane w decyzji roboty nakazujące doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego nie zawierają robót, których wykonanie mogłoby doprowadzić do zagrożenia jego konstrukcji np. rozbiórki części stropu. Stanowisko Powiatowego Inspektora podtrzymał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w decyzji z dnia [...]. Również w jego ocenie, porównując ustalenia z oględzin i przeprowadzonych kontroli, zwłaszcza analizując zawarty w aktach materiał fotograficzny, inwestor prowadził w lokalu roboty, pomimo ich wstrzymania. Podczas kontroli w dniach 26 września 2012r. oraz 18 października 2012r. stwierdzono wykonanie w kuchni podłogi z gresu, czego nie ujawniono podczas oględzin w dniu 21 sierpnia 2012r. Również po wstrzymaniu robót w kuchni wydzielono łazienkę i zamontowano w niej wannę i umywalkę. Ponadto w stropie od strony piwnicy wycięto skorodowane belki stropowe i usunięto deskowanie i stemple, na których opierał się strop podczas oględzin w dniu 21 sierpnia 2012r. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 50a pkt.2 prawa budowlanego właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ut.1, nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Organ przypomniał, że dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia dokonane zgłoszenie robót, skoro wniesiono sprzeciw. Pod uwagę nie mogą być brane również argumenty natury osobistej czy społecznej oraz skutki finansowe wynikające z wykonania decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.J. zarzucił decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. naruszenie art. 29 ust. 2 pkt.1 oraz art. 50 ust.1 pkt.1 , ust.2 i ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa. Przede wszystkim w ocenie skarżącego wykonane w lokalu prace budowlane polegające na obłożeniu ścian i stropu nad parterem płytami GK, szpachlowaniu, malowaniu, wymianie ościeżnic drzwi wewnętrznych i zewnętrznych, wymianie belek stropu i jego wzmocnieniu są remontem i nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia. Istnieje tu bowiem przesłanka zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego, co mieści się w pojęciu remontu obiektu budowlanego. Skoro natomiast roboty wymagały jedynie zgłoszenia, a takie zostało złożone do Prezydenta Miasta błędne było ich wstrzymanie w oparciu o art. 50 prawa budowlanego. Skarżący zwrócił uwagę, że wykonując roboty realizował decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...], w której nakazano w trybie natychmiastowym wykonanie nowego stropu pomiędzy pomieszczeniem kuchennym, przedpokojem i pomieszczeniem WC w mieszkaniu nr 6, a piwnicami P-12, P-13 i P -14, położonymi bezpośrednio pod nim. W tej sytuacji za niezrozumiałe, niecelowe i nieekonomiczne uznał przywrócenie lokalu do stanu poprzedniego. Roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, stan budynku po remoncie uległ poprawie, a stan stropu nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia przebywających w nim ludzi. Usuwanie wprowadzonych ulepszeń i udogodnień jest zatem bezcelowe. Lokal nadaje się do celów mieszkaniowych, a zamieszkiwanie w nim zapewnia odpowiedni komfort i bezpieczeństwo. Zmiany w budynku nakazane w decyzji mogłyby narazić jego mieszkańców na utratę zdrowia lub życia, godziłyby również w szeroko rozumiany interes publiczny. Skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego brak ustosunkowania się do złożonej ekspertyzy, świadczącej o wykonaniu robót z zachowaniem najwyższych standardów, zgodnie z wymaganiami sztuki budowlanej i z zastosowaniem materiałów dobrej jakości oraz potwierdzającej stan nie stwarzający zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców budynku. W jego mniemaniu bezpodstawnie dano wiarę inspektorom organu i instancji, którzy wykazali się niezwykłym zaniedbaniem i brakiem należytych starań w ustaleniu stanu faktycznego z uwagi na brak jego przesłuchania. Organ miał obowiązek odnieść się do wszystkich regulacji prawnych dotyczących przedmiotowej materii, a jego naruszenie oznacza braki formalne w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji z dnia [...], na którą powołano się w skardze, oraz utrzymującą ją w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż treść argumentacji podniesionej w skardze jednoznacznie wskazuje na błędne rozumienie istoty samego rozstrzygnięcia. Skarżący zdaje się nie zwrócił należytej uwagi, że podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 50a pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ), według którego właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1, nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę części obiektu budowlanego, wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W orzecznictwie trafnie zwrócono uwagę, że wspomniany przepis nie stanowi podstawy do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego zmierzającego do rozbiórki części obiektu budowlanego albo doprowadzenie do stanu poprzedniego. Przepis ten określa jedynie dodatkową podstawę bezwarunkowego nakazania tych czynności, która to podstawa nie powinna się ziścić, jeżeli postępowanie naprawcze ma zostać przeprowadzone z powodzeniem dla inwestora. Wynika to z treści art. 50 ust. 4 wspomnianej ustawy, według którego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja o której mowa w art. 50a pkt.2 lub w art. 51 ust.1. Zauważyć należy, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane w trybie art. 50 ust. 1 ustawy nie podlega wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej, lecz zabezpieczeniem jego wykonania jest właśnie art. 50a pkt 2. Decyzja wydana w tym trybie, odpowiadająca w zasadzie treści art. 51 ust.1 pkt.1 ustawy, kończy zatem postępowanie naprawcze, uniemożliwiając zastosowanie rozwiązań przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt.2 i 3, do czasu wykonania obowiązku zawartego w tej decyzji ( Prawo budowlane - Komentarz pod redakcja Zygmunta Niewiadomskiego Wyd. C.H.BECK 2011 str. 564 ). Konstrukcja art. 50a pkt. 2 ustawy w którym nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego związane jest jedynie z wykonywaniem robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania postanowieniem, oznacza ograniczenie podstaw do kwestionowania zasadności jego zastosowania. Skutecznie nie mogą zostać wniesione zarzuty odnoszące się do postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w tym dotyczące błędnej zdaniem skarżącego, kwalifikacji robót budowlanych, skoro weryfikacja tej oceny mogła mieć miejsce w odrębnym postępowaniu, co zresztą zostało przez niego wykorzystane. Skuteczne mogą być natomiast zarzuty dotyczące prowadzenia robót budowlanych po ich wstrzymaniu postanowieniem przez organ nadzoru budowlanego ( cyt. Komentarz str. 564 ). W tym zaś kontekście skarga zasługuje na uwzględnienie i to nawet wobec braku stosownych zastrzeżeń zawartych w odwołaniu i skardze, skoro sąd na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Ma zatem obowiązek dokonać oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut w skardze nie został podniesiony. Zauważyć trzeba, że na podstawie art. 50a pkt.2 ustawy można nakazać rozbiórkę jedynie tej części obiektu budowlanego, która została wykonana po doręczeniu postanowienia wydanego w trybie art. 50 ust.1, podobnie można nałożyć obowiązek doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu istniejącego w chwili doręczenia postanowienia. Z uwagi na skutki, jakie niesie za sobą wspomniana decyzja, rzeczą organu jest zatem dokładne ustalenie jakie roboty zostały wykonane i jaki był ich zakres po doręczeniu postanowienia. Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji niezbicie wynika, że organ jako punkt odniesienia przyjął datę oględzin 21 sierpnia 2012r., a nie 4 września 2012r. kiedy to postanowienie zostało skarżącemu doręczone. Nie może zatem zostać uznane za wiarygodne powoływanie się na datę oględzin z dniu 18 października 2012r., kiedy stwierdzono, że lokal jest całkowicie wykończony. Co więcej we wspomnianym protokole oględzin z dnia 21 sierpnia 2012r. stwierdza się, że w lokalu były prowadzone roboty budowlane wykończeniowe polegające na obłożeniu ścian i stropu nad parterem płytami gipsowo kartonowymi, szpachlowanie, malowanie wymiana ościeżnic i drzwi wewnętrznych i zewnętrznych. Stwierdzono wymianę stropu w kuchni nad piwnicą ze stropu łukowego na strop żelbetowy, który opierał się na deskowaniu i stemplach. Według sporządzających protokół prowadzone roboty nie stwarzają bezpośredniego zagrożenia. Wynika z tego, że jeszcze przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych strop został już wykonany. Usunięcie stempli i deskowania nie może być w tej sytuacji uznane za wykonanie robót budowlanych, tym bardziej, że nie jest wiadome, kiedy właściwie zostały usunięte, podobnie jak nie ustalono daty ułożenia gresu ( terakoty ) na nowo wykonanym stropie. Z pewnością za roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt.7 prawa budowlanego nie można natomiast uznać instalacji wanny w pomieszczeniu wydzielonym płytami gipsowo kartonowymi. W tej sytuacji uzasadnione jest przekonanie o pochopnym zakończeniu postępowania naprawczego w oparciu o art. 50a pkt.2 prawa budowlanego. Przeszkodą dla takiej oceny nie może być brak przedstawienia przez skarżącego stosownej ekspertyzy i inwentaryzacji wykonanych robót, co w istocie dotyczy stropu nad piwnicami. Zgodzić należy się z organami nadzoru budowlanego, że złożona w dniu 5 września 2012r. ocena techniczna wykonanych prac nie zawiera informacji dających podstawę do ustalenia jakości wykonanych robót i stanu technicznego wykonanego stropu. Oprócz rysunku płyty żelbetowej nie zawiera żadnych innych danych, a jej treść odnosi się w zasadniczej części do stanu stropu przed podjęciem robót. Zaznaczyć jednak trzeba, że organy mogły skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 81c ust. 4 prawa budowlanego i zlecić wykonanie stosownej oceny lub ekspertyzy na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Kwestia ta, mimo zaznaczenia jej przez organy administracji publicznej jako podstawy do przywrócenia stanu poprzedniego lokalu, nie mogła mieć istotnego znaczenia, skoro w świetle art. 50 a pkt. 2 ustawy prawo budowlane decydujące jest prowadzenie robót budowlanych po ich wstrzymaniu. Jeśli zatem strop w lokalu został wykonany przed doręczeniem postanowienia nie było podstaw do zastosowania rygoru wynikającego z powołanego przepisu. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c ) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. O nie podleganiu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy, natomiast o kosztach w oparciu o art. 205 § 1 w związku z art. 200 cytowanej ustawy.