II SA/Lu 176/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 21 grudnia 2021 r., znak: SKO.41/4649/OS/2021 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Chodel z dnia 4 listopada 2021 r., znak: GOPS.5104.298.2021. Zaskarżoną do sądu decyzją z 5 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu odwołania B. Z. - K. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Chodel z 4 listopada 2021 r. w przedmiocie zasiłku celowego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 17 sierpnia 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie środków na odbudowę budynku mieszkalnego, w związku ze stratami jakie poniosła podczas klęski żywiołowej. Na podstawie przeprowadzonego w dniu 19 sierpnia 2021 r. wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji ustalono, że w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych dach kryty eternitem na budynku mieszkalnym skarżącej został zerwany i zniszczony. Skarżąca poniosła straty także w strukturze drewnianego budynku mieszkalnego, zalane zostały całe pomieszczenia (sufity, podłogi, ściany), zamoczone meble i ubrania. Na podstawie przedłożonego aktu notarialnego ustalono, że odwołująca ma ustanowioną dożywotnią i nieodpłatną służebność w połowie domu mieszkalnego, ponadto jest rozwiedziona i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Źródłem utrzymania skarżącej jest praca dorywcza, za którą otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 500 zł, co stanowi jej wyłączny miesięczny dochód. Skarżąca twierdząc, że nie posiada zasobów finansowych na odbudowę domu, zwróciła się o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 150.000 zł. W dniu 2 lipca 2021 r. córka skarżącej złożyła oświadczenie, że wyraża zgodę na remont budynku przez jej matkę, natomiast skarżąca oświadczyła, że nie jest w stanie z własnych środków finansowych pokryć kosztów remontu domu uszkodzonego podczas nawałnicy. Decyzją z 12 sierpnia 2021 r. organ przyznał skarżącej prawo do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych - drobnego remontu w budynku mieszkalnym uszkodzonym w wyniku wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w wysokości 6.000 zł. Skarżąca rozliczyła się z udzielonej pomocy. Komisja powołana przez Wójta Gminy Chodel do oszacowania szkód i strat w budynkach mieszkalnych i niemieszkalnych powstałych w wyniku nawałnicy w dniu 24 czerwca 2021 r., oszacowała, że procentowy udział uszkodzeń budynku mieszkalnego skarżącej wynosi 35%. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego ocenił, że uszkodzenia budynku skarżącej spowodowane działaniem zjawisk atmosferycznych podczas nawałnicy wynoszą 43,5%. Ze względu na rozbieżności w szacowanych stratach przedmiotowego budynku, rzeczoznawca majątkowy określił w operacie szacunkowym wartość powstałych szkód na kwotę 50.681 zł. W związku ze szkodą poniesioną na skutek klęski żywiołowej skarżąca otrzymała od firmy TUZ Towarzystwo Ubezpieczeń Wzajemnych odszkodowanie w kwocie 19.973,50 zł. W toku postępowania skarżąca złożyła decyzję ubezpieczyciela odmawiającą zmiany wymiaru odszkodowania. Po bezskutecznym wezwaniu skarżącej do złożenia dokumentacji projektowej dachu oraz kalkulacji kosztów na wnioskowaną kwotę, organ dokonał samodzielnych ustaleń i wyliczył, że szacunkowy koszt wykonania dachu wraz z materiałem na budynek skarżącej wyniósłby około 30.000 zł. Decyzją z 4 listopada 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego w związku z klęską żywiołową. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że w następstwie odbudowy dachu zostały wymurowane wieńce i szczyty, których budynek wcześniej nie posiadał. Zwiększyła się jego powierzchnia o około 100 m˛ ponieważ dach został wydłużony z dwóch stron tworząc zadaszenie sięgające poza budynek. Organ wskazał, że skarżąca zaplanowała wymianę desek stropowych, wylanie lekkiego stropu, położenie tynków, paneli podłogowych, montaż kaloryferów (2 szt.), wymianę instalacji elektrycznej, położenie blachy na dachu, malowanie ścian i sufitów. Koszt prac oszacowała na 150.000 zł przy czym sam koszt wykonania dachu wraz z materiałem wyceniła na 50.000 zł. W ocenie organu zakres planowanego remontu jest znacznie szerszy niż niezbędna naprawa uszkodzeń powstałych podczas nawałnicy, w związku z czym nie znalazł podstaw do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 150.000 zł na pokrycie tych wydatków. W odwołaniu od decyzji skarżąca opisała szczegółowo jakie straty poniosła w wyniku zerwania dachu. Podniosła, że ze względu na duże zniszczenia konieczne było przeprowadzenie niezbędnych prac remontowych w celu odbudowy dachu. Wyjaśniła, że środki pochodzące z ubezpieczenia pokryły koszt blachodachówki, a 6000 zł otrzymanego od organu zasiłku celowego przeznaczyła na zakup drewna potrzebnego na dach. Aktualnie skarżąca zamieszkuje w garażu, bez okien, wody i prądu. Odnosząc się do kwestii kosztorysu wykonanych prac, stwierdziła, że nie ma wiedzy na ten temat i nie ma środków finansowych na wykonanie tego przez osobę uprawnioną. Podniosła, że nie zmieniła konstrukcji dachu, zatem projekt dachu nie był potrzebny. Dodała, że konieczne było również zerwanie podłóg, tynków, usunięcie płyt z sufitów, które ujawniło przegniłe deski stropowe, wymagające niezwłocznej wymiany. Nadto, oświadczyła, że jej zasoby finansowe są bardzo skromne, posiada gospodarstwo o powierzchni 0,98 ha, jest płatnikiem składek KRUS, utrzymuje się z dorywczych prac i żyje poniżej minimum socjalnego. Po rozpatrzeniu odwołania, Kolegium decyzją z 21 grudnia 2021r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz argumenty uzasadnienia. Kolegium wyjaśniło, że uszkodzony budynek, który remontuje skarżąca był budynkiem drewnianym i jest własnością jej córki I. M. Z.–Ł., a skarżąca ma jedynie dożywotnią, nieodpłatną służebność mieszkania w zakresie połowy budynku. Kolegium podniosło, że skarżąca otrzymała na remont budynku kwotę 25.973,50 zł (19.973,50 zł odszkodowanie z firmy ubezpieczeniowej oraz 6.000 zł zasiłku celowego), a partycypować w kosztach remontu budynku powinna przede wszystkim jego właścicielka, tj. córka skarżącej, która winna pokryć koszty remontu z własnych środków. Jeżeli odszkodowanie z firmy ubezpieczeniowej jest zbyt małe córka skarżącej może domagać się wypłaty większego odszkodowania. Z treści polisy wynika, że suma ubezpieczenia domu wynosi 250.000 zł, a ruchomości domowych 20.000 zł. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: (1) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy, w szczególności w zakresie: a) ustalenia w jakich warunkach bytowych znajduje się skarżąca, jak wyglądają jej aktualne warunki mieszkaniowe, czy posiada dostęp do bieżącej wody, prądu, czy budynek jest ogrzewany, czy posiada środki finansowe na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych (w tym zakup leków, wyżywienia), podczas gdy skarżąca od 24 czerwca 2021 r. zamieszkuje w garażu bez okien, bez wody i prądu i nie ma zaspokojonych podstawowych potrzeb bytowych; b) pominięcia sytuacji zdrowotnej skarżącej, która cierpi na dyskopatię, nadciśnienie, a skromne dochody które otrzymuje przeznacza na leki i wizyty u lekarzy; c) ustalenia czy skarżąca posiada tytuł prawny do innego mieszkania/domu, czy dysponuje środkami pieniężnymi na ewentualny najem innego mieszkania, podczas gdy skarżąca nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu/domu, a z uwagi na niskie dochody nie ma możliwości opłacania czynszu najmu innego mieszkania; d) błędnego przyjęcia, że skarżąca odmówiła zamieszkania w proponowanym przez gminę pomieszczeniu tymczasowym, podczas gdy skarżącej nie został zaoferowany jakikolwiek lokal zamienny bądź pomieszczenie tymczasowe przez gminę; e) błędne przyjęcie, że budynek w dacie zdarzenia był budynkiem drewnianym, a obecnie stał się budynkiem murowanym, podczas gdy budynek w którym mieszkała skarżąca w dacie powstania szkody był już budynkiem murowanym, ponieważ od wielu lat budynek był remontowany (mury zostały wbudowane wewnątrz wraz z ociepleniem na wiele lat przed dniem zdarzenia klęski żywiołowej, na zewnątrz pozostały deski, które skarżąca planowała w niedługim czasie usunąć; f) niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy w tym ustalenie czy córka skarżącej posiada środki finansowe na remont budynku, czy złożono odwołanie do ubezpieczyciela z tytułu szkód w budynku, pominięcie okoliczności że córka wnioskodawczyni wyraziła zgodę na dokonanie remontu przez jej matkę (skarżącą) podczas gdy córka skarżącej w dacie zdarzenia nie mieszkała w zniszczonej nieruchomości i nie ma wystarczających środków na remont zniszczonego budynku, posiada małoletnie dzieci na utrzymaniu, a nadto córka złożyła odwołanie od decyzji ubezpieczyciela, który odmówił zwiększenia wysokości odszkodowania; g) błędne przyjęcie, że w garażu w którym zamieszkuje skarżąca jest dostęp do energii elektrycznej oraz istnieje możliwość korzystania z gazu i wody w remontowanym budynku, podczas gdy w garażu nie ma energii elektrycznej oraz centralnego ogrzewania, a skarżąca nie ma możliwości korzystania z wody celem umycia się (wzięcia kąpieli w sąsiednim budynku) z uwagi na rozległe zniszczenia spowodowane klęską żywiołową. (2) art 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, podczas gdy organ wydający decyzję dokonał szeregu naruszeń przepisów prawa oraz w toku wydawania decyzji nie podjął wszystkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w szczególności w zakresie strat które poniosła skarżąca, braku zapewnionych podstawowych potrzeb bytowych w postaci mieszkania. (3) art. 40 ust. 2 w zw. z art. 41 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.; dalej u.p.s.) poprzez nieprzyznanie skarżącej zasiłku celowego, podczas gdy poniosła straty majątkowe na skutek klęski żywiołowej (wichura i zalanie), a z okoliczności sprawy wynika że nie posiada środków na niezbędny remont budynku, tak aby nadawał się do zamieszkania; (4) art. 39 ust. 1, ust. 2 w zw. art. 40 ust. 2 u.p.s., poprzez nieprzyznanie skarżącej zasiłku celowego podczas gdy na skutek klęski żywiołowej, skarżąca żyje w warunkach poniżej minimum socjalnego i nie ma zapewnionych podstawowych warunków bytowych w postaci mieszkania, a nawet pomieszczenia z dostępem do bieżącej wody, gazu i ogrzewania; (5) art. 40 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 3 u.p.s., poprzez przyjęcie że skoro skarżąca nie jest właścicielką mieszkania, nie przysługuje jej możliwość ubiegania się o przyznanie prawa do zasiłku celowego, podczas gdy z przepisu nie wynika, że przyznanie zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej dotyczy wyłącznie właścicieli; (6) art. 40 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 110 ust. 2 u.p.s. w zw. z Zasadami udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, które zostały określone w wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2021 r. - poprzez pominięcie zasad wynikających w ww. wytycznych, podczas dokonywania oceny czy skarżącej należy przyznać prawo do zasiłku celowego; (7) art. 40 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 39 w zw. z art. 3 ust. 3 i art. 4 u.p.s., poprzez przyjęcie że przepisy te mają charakter uznaniowy, a zatem organ może swobodnie decydować czy osobie wnioskującej należy przyznać taki zasiłek czy nie, podczas gdy "uznanie administracyjne" nie ma charakteru dowolnego, a z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej skarżącej prawo do uzyskania zasiłku celowego we wnioskowanym zakresie ewentualnie w części, oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawą podjętych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., zgodnie z treścią których zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), a który przyznawany jest niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca została dotknięta skutkami nawałnicy, jaka miała miejsce w dniu 24 czerwca 2021 r. Niesporne są także ustalenia stanu faktycznego obejmujące fakt zerwania i zniszczenia dachu, zalania stropów, ścian, podłóg i przedmiotów użytku codziennego. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 12 sierpnia 2021 r. organ I instancji przyznał skarżącej świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, w kwocie 6.000 zł. Następnie w dniu 17 sierpnia 2021r., skarżąca zwróciła się do organu o wystąpienie do Wojewody o środki na odbudowę budynku mieszkalnego w związku ze stratami jakie poniosła w wyniku klęski żywiołowej, mającej miejsce w dniu 24 czerwca 2022 r. Sąd podziela stanowisko organów, że zasiłek celowy (art. 40 ust. 2 u.p.s.) nie pełni funkcji odszkodowawczej za powstałe szkody w wyniku klęski żywiołowej i jego celem nie jest zapewnienie pełnej rekompensaty z tytułu powstałych strat i szkód. Kwestia ta była również przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych (por. przykładowo: wyrok WSA w Łodzi z 29 maja 2019 r., II SA/Łd 57/19; wyrok WSA we Wrocławiu z 7 czerwca 2018 r., IV SA/Wr 173/18; wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 1067/19). Istotną okolicznością z perspektywy oceny legalności decyzji wydawanych na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. jest fakt, że decyzje te podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, co zasadniczo oznacza, że organ ma możliwość, lecz nie obowiązek przyznania zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny wiąże się z oceną, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego, a jeżeli je naruszono, to czy w taki sposób, że mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego stanu daje podstawę do uchylenia decyzji. Sąd nie dokonuje natomiast oceny wydanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia słuszności, czy sprawiedliwości, a kontroluje jedynie, czy organ w sposób prawidłowy przeprowadził proces wydania decyzji uznaniowej, czy uwzględnił wszystkie przepisy, czy materiał dowodowy został zebrany w całości, czy pojęcia nieostre zostały prawidłowo zinterpretowane, czy nie pominięto istotnych elementów przy ustalaniu stanu faktycznego oraz czy wybrał rozwiązanie przewidziane przepisem prawa materialnego. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2011 r., I OSK 474/11). W tak nakreślonym kontekście oceny legalności kwestionowanych decyzji, Sąd stwierdził, że zarzuty skargi koncentrujące się na naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem warunków bytowych skarżącej, stanu zdrowia, miejsca aktualnego przebywania i warunków tam panujących, tytułu prawnego skarżącej do zniszczonego mienia są niezasadne. Organ dążył do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, uwzględniając nie tylko wiadomości pozyskane z własnej inicjatywy (wywiady środowiskowe przeprowadzonych w dniu 2 lipca 2021 r. oraz 19 sierpnia 2021 r), ale również informacje nadesłane przez skarżącą. Sam fakt, że okoliczności te zostały ocenione przez organ inaczej niż chciałaby skarżąca, nie może stanowić podstawy skutecznych zarzutów w stosunku do zaskarżonej decyzji. W ocenie Sadu decyzje organów wydane zostały jednak z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, co skutkuje koniecznością ich uchylenia. Skarżąca w trakcie postępowania podniosła, że jej zdaniem szacunkowe koszty odbudowy to kwota 150.000 zł. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika – co słusznie zauważa organ - że kwota wnioskowana przez skarżącą, nie jest w żaden sposób udokumentowana, a stanowi jedynie szacunkowe koszty odbudowy budynku. Przy czym z akt sprawy wynika, że zakres odbudowy i remontu jakiego podjęła się skarżąca jest znacznie szerszy niż zniszczenia powstałe wskutek niekorzystnych warunków atmosferycznych w dniu 24 czerwca 2021 r. Organ odmawiając przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku celowego, wskazał, że nie znalazł podstaw do przyznania zasiłku celowego skarżącego we wnioskowanej kwocie 150.000 zł, z uwagi na brak przedstawienia przez nią kosztorysu przeprowadzonych prac na wskazaną kwotę. Jakkolwiek organy mają rację, że podmiot ubiegający się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej musi współpracować z organem w kwestii ustalenia wszystkich okoliczności niezbędnych do podjęcia decyzji, to jednak organy pomijają, że w dacie wydawania decyzji organ I instancji dysponował operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego z którego wprost wynika, że wartość szacunkowa szkód poniesionych w wyniku nawałnicy wynosi 50.681 zł. (k. 152 akt adm.). Ponadto wspomniana wyżej możliwość limitowania wysokości zasiłku celowego, uprawnia do przyznania takiej kwoty, jaką organ uważa za adekwatną w okolicznościach danej sprawy. W związku z tym czynienie z faktu nieprzedłożenia przez skarżącą kosztorysu prac na kwotę 150.000 zł argumentu uzasadniającego odmowę w ogóle przyznania jakiejkolwiek pomocy jest istotnym błędem. W orzecznictwie wskazuje się, że możliwość udzielania na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s., pomocy w formie zasiłku celowego osobom poszkodowanym w wyniku klęski żywiołowej determinowana jest zasadami i celami pomocy społecznej, z których wynika, że wsparcie finansowe powinno zostać skierowane do osób, które zamieszkiwały i koncentrowały swoje życie w lokalach lub domach zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku klęski żywiołowej, i które w związku z tym znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, gdyż z racji utraty jedynego miejsca zamieszkania, nie mogą zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych (po. wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 października 2018 r., II SA/Bd 963/18). Spójne z powyższym twierdzeniem, opartym na istocie celu wsparcia społecznego, jest rozwiązanie przyjęte w dokumencie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2021 r. pt. "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej", (dalej jako "Zasady udzielania pomocy"), które określają zasady udzielania pomocy finansowej z przeznaczeniem na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku zdarzenia klęski żywiołowej. W pkt I ppkt 5 "Zasad udzielania pomocy" wskazuje się, że pomoc przyznawana jest rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, prowadzącym w dniu wystąpienia zdarzenia klęskowego, gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym zniszczonym lub uszkodzonym w wyniku tego zdarzenia. Wprawdzie ww. "Zasady udzielania pomocy" nie stanowią aktu normatywnego skierowanego do adresatów zewnętrznych i nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, niemniej jednak obrazują określone ujednolicone standardy i zasady postępowania organu pomocy społecznej względem osób pokrzywdzonych zdarzeniem klęski żywiołowej, celem zapewniania równego dostępu do pomocy finansowej ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, a także odzwierciedlają założenia na jakie przeznaczone zostało finansowanie z budżetu państwa, celem realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, co z drugiej strony wiąże się także z możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej, który realizuje zadanie zlecone finansowane z budżetu państwa. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy winny co do zasady respektować ww. Zasady przy podejmowaniu decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych w związku z klęską żywiołową jakim jest m.in. nawałnica deszczu. Stosownie do postanowień pkt III 1 ust. 1. i zał. nr 1 Zasad udzielania pomocy", skarżącej przysługiwała pomoc w wysokości do 40.000 zł. (zgodnie z oszacowaniem zniszczeń przez organ nadzoru budowlanego w wysokości 43,5 % – k. 154-155). Organy odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanej pomocy, powołując się w swojej argumentacji na przyznanie decyzją z 12 sierpnia 2021 r. zasiłku celowego w wysokości 6.000 zł, z przeznaczeniem na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, a także dysponowanie przez nią odszkodowaniem od firmy ubezpieczeniowej (przekazanym jej od córki - właścicielki uszkodzonego domu) w wysokości 19.973,50 zł. Organy w żaden sposób nie rozważyły i nie odniosły się do możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia skarżącej na podstawie "Zasad udzielania pomocy". Co więcej nie uzasadniły, dlaczego wspomniane Zasady nie zostały w ogóle uwzględnione przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej, tym bardziej, że we wniosku z 17 sierpnia 2022 r., skarżąca wprost wskazała, że zwraca się o "wystąpienie do Wojewody o środki na odbudowę budynku mieszkalnego (...)". Z akt sprawy wynika, że organ rozpatrując wniosek skarżącej ocenił go mając co prawda na względzie regulację art. 40 ust. 2 u.p.s., pominął jednak wspomagający i subsydiarny charakter pomocy społecznej oraz wytyczne wynikające z przytoczonych "Zasad udzielania pomocy finansowej". Rolą organów rozpatrujących wniosek o przyznanie pomocy finansowej w związku z uszkodzeniem budynku mieszkalnego w wyniku klęski żywiołowej, są ustalenia nie tylko w zakresie tego czy i jaka strata została poniesiona w przedmiotowym budynku mieszkalnym, ale także jaka jest sytuacja rodzinna i dochodowa wnioskodawcy i czy poszkodowany jest w stanie partycypować w kosztach remontu domu, by zaspokoić "niezbędną potrzebę bytową" w rozumieniu art. 39 ust. 1 .u.p.s. Organy znając sytuację bytową i finansową (500 zł dochodu) skarżącej nie odniosły się do kwestii w jaki sposób skarżąca ma pozyskać środki na usunięcie powstałych szkód, poprzestając na uznaniu, że remontem budynku powinna zająć się jego właścicielka, córka skarżącej. Organy nie odniosły się w tym aspekcie do sytuacji materialno-rodzinnej właścicielki budynku i jej możliwości sfinansowania remontu, pomimo że dysponowały materiałem dowodowym w tym zakresie (k. 2-5 akt adm.). Organy rozpatrując sprawę nie uwzględniły, w swoich rozważaniach, że z pkt III ust. 6 w zw. z ust. 5 ppkt 5 "Zasad udzielania pomocy" wynika, że pomoc na remont budynku może zostać udzielona także osobie, na rzecz której zostało ustanowione prawo dożywocia, pod warunkiem uzyskania pisemnej zgody właściciela na przeprowadzenie remontu budynku. Z akt sprawy wynika, że taka zgoda właścicielki budynku została udzielona w dniu 2 lipca 2021 r. I. Z.-Ł. złożyła oświadczenie datowane na 1 lipca 2021 r., w którym wyraziła zgodę na wykonanie przez matkę, remontu budynku po przejściu nawałnicy w dniu 24 czerwca 2021 r. Możliwości zgromadzenia środków na pokrycie kosztów naprawy uszkodzeń budynku, organ upatruje w możliwości zakwestionowania wymiaru wypłaconego od odszkodowania i zwrócenia się właścicielki budynku do ubezpieczyciela z reklamacją. Z załączonej do akt sprawy kopii pisma TUZ Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych z 18 sierpnia 2021 r., wynika jednak, że pomimo złożonej reklamacji, ubezpieczyciel nie widzi podstaw do zmiany stanowiska w przedmiocie wypłaty odszkodowania. Argumentacja organu w zakresie możliwości zwrócenia się właścicielki nieruchomości do firmy ubezpieczeniowej o wypłatę większego odszkodowania nie znajduje zatem oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Procedura podejmowania decyzji uznaniowej wydawanej na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. powinna uwzględniać zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony – art. 7 § 1 k.p.a. Należy wszak uwzględniać, że zakres udzielanej przez organy pomocy społecznej nie może wykraczać poza zasadniczy cel, jakim jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb i umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka – art. 3 ust. 1 u.p.s. Środki przeznaczone na pomoc społeczną są środkami publicznymi i muszą być przydzielane zgodnie z celami i zasadami pomocy społecznej, co wymaga uwzględnienia w ramach udzielanej pomocy zasady subsydiarności, pomocniczości i wspomagającego charakteru pomocy społecznej oraz możliwości pomocy społecznej. Zasady te określone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 2 i 4 u.p.s. oznaczają konieczność dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W relacji do pomocy udzielanej na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. przekłada się to na wniosek, że straty powstałe w wyniku klęski żywiołowej powinny być kompensowane zasiłkiem celowym wyłącznie w granicach nakreślonych w art. 3 ust. 1 u.p.s., a więc niezbędnymi potrzebami bytowymi wyznaczającymi próg godnego życia. W tym kontekście, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest argument Kolegium dotyczący odmowy skorzystania przez skarżącą z możliwości zamieszkania w tymczasowym lokalu zastępczym. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że przydział lokalu tymczasowego i możliwość zamieszkania w nim to rozwiązanie jedynie tymczasowe, które nie znosi potrzeby usunięcia zniszczeń i wykonania remontu budynku, w którym dotychczas zamieszkiwała skarżąca. Konkludując, respektując kompetencje organów do oceny w ramach uznania administracyjnego, jaki zakres pomocy jest niezbędny do zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych skarżącej, Sąd dostrzega, że organy przekroczyły granice uznania administracyjnego, nie rozważając w odpowiednim zakresie wszystkich istotnych argumentów przemawiających za wyważeniem interesu publicznego i słusznego interesu strony, w świetle zasad udzielania pomocy społecznej, określonych w ustawie. Jakkolwiek oczywistym jest konieczność limitowania pomocy społecznej ze względu na ograniczoność dostępnych na ten cel środków finansowych (art. 3 ust. 4 u.p.s.) oraz subsydiarny charakter pomocy (powinny być one uruchomiane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), to jednak wydając decyzję uznaniową, której rozstrzygnięcie jest negatywne dla strony organy powinny wyjaśnić, z jakich przyczyn słuszny interes strony nie mógł zostać uwzględniony we wnioskowanym zakresie. Organy w ogóle nie wzięły pod uwagę możliwości pozyskania środków na przyznanie pomocy skarżącej w oparciu o "Zasady udzielania pomocy", nie odniosły się tym samym do możliwości przyznania świadczenia ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, co wiąże się z realizacją przez organy pomocy społecznej zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, którego celem jest zapewnianie równego dostępu do pomocy finansowej, nie rozważyły realnych możliwości trwałego rozwiązania problemu braku zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącej (lokal tymczasowy nie jest z pewnością takim rozwiązaniem), nie rozważyły, czy skarżąca, biorąc pod uwagę jest sytuację rodzinna i finansową, jest w stanie zdobyć środki niezbędne do doprowadzenia budynku do stanu pozwalającego na zamieszkanie w nim. Konkretnych, realnych argumentów w tym zakresie brak jest w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji. Wobec powyższego zarówno zaskarżona decyzja Kolegium z 21 grudnia 2021 r., jak również poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Chodel z 4 listopada 2021 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. zasady uwzględniania interesu publicznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), zasady ochrony zaufania (art. 8), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W efekcie tych uchybień doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., na skutek przekroczenia granic uznania administracyjnego wynikającego z powołanej podstawy prawnej przyznawania zasiłku celowego. Skutkowało to koniecznością uchylenia decyzji wydanych przez organy obydwu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy ocenią ponownie wniosek skarżącej z uwzględnieniem powyższych argumentów, stanowiących wyraz wiążącej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.). W szczególności organy muszą uwzględnić możliwość pozyskania środków na udzielenie pomocy ze środków rezerwy celowej budżetu państwa w oparciu o "Zasady udzielania pomocy", ocenią realnie możliwości trwałego rozwiązania problemu braku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącej, biorąc pod uwagę aktualną na dzień orzekania jej sytuację rodzinną i finansową (konieczne może być uzyskanie informacji na temat dalszych losów roszczeń z tytułu polisy ubezpieczeniowej). Z drugiej strony skarżąca nie może oczekiwać, że jej żądania zostaną zaspokojone w takim zakresie, na jaki wskazuje w swoim wniosku, gdyż nie ma do tego podstaw w świetle obowiązujących zasad udzielania pomocy społecznej, która ma stanowić wsparcie subsydiarne, pomagające w przezwyciężeniu trudności w zaspokojeniu podstawowych potrzeb bytowych, których nie jest w stanie zaspokoić samodzielnie beneficjent pomocy, przy dołożeniu należytej staranności. Skarżąca musi również brać pod uwagę, że wielkość świadczeń z pomocy społecznej limitują ograniczone zasoby finansowe gmin na ten cel i konieczność wsparcia ogromnej rzeszy osób potrzebujących. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Pomimo wniosku zawartego w skardze Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 145a § 1 p.p.s.a. (w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu). Stosowanie tego przepisu jest wykluczone w przypadku rozstrzygnięć opartych na uznaniu administracyjnym, a taki charakter ma decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. Ponadto, sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, z uwagi objęcie przedmiotu sprawy ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.