II SA/Lu 177/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Sędzia WSA Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Referent Martyna Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze skargi W. K. i S. K. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] listopada 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. W dniu 19 marca 2026 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga W. K. i S. K. (dalej jako: skarżący) na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia 24 listopada 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości. W skardze podniesiono zarzuty: 1. naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie interesu prawnego Skarżących, polegające na arbitralnym pozbawieniu ich możliwości ubiegania się o nabycie nieruchomości gminnych (działki nr [...] i [...]) w drodze transparentnej procedury przetargowej, mimo że skarżący wielokrotnie zgłaszali formalną chęć ich nabycia; 2. naruszenie art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obejście prawa, polegające na wykorzystaniu trybu zamiany (wyjątku od reguły przetargowej) jako instrumentu do ukrytej, bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości wybranemu podmiotowi, co narusza prawo mieszkańców do kontroli legalności wyzbywania się mienia komunalnego i równego dostępu do tego mienia; 3. naruszenie zasad gospodarności i jawności finansów publicznych poprzez rezygnację z trybu przetargowego, który pozwoliłby na uzyskanie rzeczywistej wartości rynkowej zbywanych nieruchomości, na rzecz zamiany o nieekwiwalentnym charakterze. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację świadczącą, zdaniem pełnomocnika skarżących, o zasadności złożonego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi podnosząc argumenty świadczące jej zdaniem o prawidłowym, zgodnym z prawem działaniu organu w sprawie odnoszącej się do zamiany nieruchomości. Na rozprawie w dniu 26 maja 2026 r. pełnomocnik skarżących złożył dodatkowe pismo procesowe – replikę na odpowiedź na skargę, w którym przedstawił dodatkowe argumenty w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę legalności różnych form działalności organów administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej p.p.s.a). Rozpoznaje między innymi skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), jak też akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wskazane wyżej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, dalej u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. actio popularis - skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie, do którego odnoszą się postanowienia uchwały. Przez interes prawny rozumieć należy zaś obiektywnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej podmiotu, który takiej ochrony się domaga. Jednocześnie interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje jego sytuację prawną. Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli zindywidualizowany i skonkretyzowany, dający się wprost powiązać z podmiotem kwestionującym akt organu gminy. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia 24 listopada 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości. Uchwała podjęta została w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 1 i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej u.g.n.). Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Stosownie zaś do art. 15 ust. 1 u.g.n. nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych, przy czym w przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Dodatkowo należy wskazać, że zbycie nieruchomości w drodze zamiany lub darowizny jest jej zbyciem w drodze bezprzetargowej (art. 37 ust. 2 pkt 4 u.g.n.). Nieruchomości gminne są gminnym mieniem publicznym (art. 20 pkt 2 u.s.g.) i to gmina tym mieniem gospodaruje (art. 25 ust. 1 u.s.g.). W zakresie "gospodarowania mieniem gminnym" bez wątpienia mieści się decydowanie czy i jakie nieruchomości gmina przeznaczy np. do sprzedaży, w tym do sprzedaży bezprzetargowej, czy też właśnie do zamiany. Do chwili podjęcia tego rodzaju decyzji należące do niej nieruchomości pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, które nie mogą domagać się ich sprzedaży w drodze bezprzetargowej, gdyż o przeznaczeniu nieruchomości do obrotu decyduje wyłącznie właściciel (vide: postanowienie WSA w Rzeszowie z 12 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Rz 1610/22, i cytowane tam orzeczenia – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Skarżący nie dowiedli, że skarżona uchwała Rady Gminy negatywnie wpływa na ich sferę prawnomaterialną, ograniczając lub pozbawiając ich określonych uprawnień wynikających z konkretnego przepisu prawnego bądź też nakładając na nich jakiś obowiązek czy też zmieniając jego zakres. Skarżącym nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości będących przedmiotem zamiany tj. żadne prawo rzeczowe. Wprowadzenie nieruchomości do obrotu jest uzależnione od przejawu woli właściciela (gminy), a samo ubieganie się o nabycie nieruchomości przeznaczonej do zamiany nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym ani nie upoważnia do wysuwania roszczeń o nabycie nieruchomości. Sytuację taką należy rozpatrywać w kategoriach interesu faktycznego, a nie prawnego. Niezadowolenie strony wynikające z wyrażenia, na podstawie ww. uchwały, zgody na zamianę nieruchomości stanowiących własność Gminy U. na nieruchomość stanowiącą własność innych podmiotów może stanowić jedynie o naruszeniu interesu faktycznego skarżących. Uchwała ta nie dotyczy natomiast ich sfery prawnej, bowiem nie zostały nią naruszone przysługujące skarżącym indywidualne prawa podmiotowe (vide: postanowienie NSA 7 września 2021 r., sygn. I OSK 1265/21; postanowienie WSA w Warszawie z 7 marca 2024 r., sygn. I SA/Wa 142/24, CBOSA). Zmiana własności w zakresie wynikającym ze skarżonej uchwały, która - co należy podkreślić - nie jest bezpośrednim jej skutkiem, a może nastąpić dopiero w przyszłości, na podstawie stosownej umowy cywilnoprawnej, nie wpływa bowiem na status prawny właściciela innej, także tej bezpośrednio sąsiadującej działki. Nie decyduje więc w żaden realny sposób o prawie wykonywania przez daną osobę prawa własności jej działki. Nie zasłużyła na uwzględnienie argumentacja skarżących co do omawianej kwestii. Skarżący powołali się na argumentację przedstawianą w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i na tej podstawie wywodzili, że w przypadku bezprzetargowego trybu zbycia nieruchomości w sytuacji opisanej w tym przepisie, interes prawny w zaskarżeniu uchwały przysługiwać może również właścicielom przyległych nieruchomości do nieruchomości zbywanej. Zgodnie z ww. przepisem nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Abstrahując od prawidłowości stanowiska co do przysługującego właścicielom nieruchomości przyległych interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały podjętej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. stwierdzić należy, że przepis ten reguluje dopuszczalność bezprzetargowego zbycia nieruchomości w okolicznościach innych niż w niniejszej sprawie. Interes prawny w zaskarżeniu uchwały podjętej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. przez pozostałych właścicieli nieruchomości przyległych zainteresowanych nabyciem działki zbywanej przez gminę (vide: wyrok NSA z 1 lipca 2015 r., sygn. I OSK 861/15; wyrok WSA w Szczecinie z 9 lutego 2023 r., sygn. II SA/Sz 768/22; wyrok WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Rz 91/22, CBOSA) nie oznacza, że podobny interes prawny ma właściciel działki przyległej do nieruchomości zamienianej w trybie art. 37 ust. 2 pkt 4 u.g.n., a który również wyrażał chęć nabycia nieruchomości zamienianej. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przesłanką "poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej" przez właściciela tej nieruchomości, zainteresowanego nabyciem nieruchomości gminnej. W sprawie mamy zaś do czynienia z korzystaniem z uprawnień właścicielskich przez gminę w sferze gospodarowania własnym zasobem nieruchomości, przejawiającym się możliwością zamiany własnej nieruchomości na inną w celu realizacji przez gminę zadań powierzonych jej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Ratio legis trybu bezprzetargowego w przypadku zamiany nieruchomości jest związany z istotą umowy zamiany i tkwi w tym, że w przypadku zamiany obie strony są zainteresowane tylko i wyłącznie konkretnymi nieruchomościami (vide: postanowienie WSA w Krakowie z 28 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 818/19, CBOSA). Ewentualne występowanie innych chętnych do zamiany lub kupna nie ma tutaj znaczenia. Tymczasem tryb bezprzetargowy w sytuacji, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. przyznaje właścicielom uprawnienie do ubiegania się o bezprzetargowe nabycie nieruchomości gminnej jedynie w sytuacji, gdy nieruchomość poprawia warunki zagospodarowania jedynie jednego podmiotu. Gdyby zaś zbycie w tym trybie poprawiało warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych należących do więcej niż jednego podmiotu, zainteresowani mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, a zbycie powinno nastąpić w trybie przetargowym (szerzej: Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. publ. LEX/el. 2024, oraz cytowane tam orzecznictwo). Zgodnie z powołanymi wcześniej orzeczeniami właściciele pominięci w procesie zbywania nieruchomości w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały pomijającej w ten sposób innych zainteresowanych nabyciem nieruchomości. W przypadku zamiany nieruchomości w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 4 u.g.n., interes zainteresowanych zbywaną nieruchomością ma charakter faktyczny (wynikający z zainteresowania nabyciem działek należących do Gminy U.), a nie – jak w przypadku art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. – prawny. Z wymienionej wyżej przyczyny Sąd, działając w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a, § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę.