II SA/Lu 178/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. Z., B. Z. oraz A. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] M. H. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w L. (dalej jako organ), po rozpatrzeniu odwołania J. Z., B. Z. i A. R. (dalej jako skarżący) od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] nakazującej opróżnienie J. Z., B. Z. i A. R. wraz z rzeczami prawa ich reprezentującymi lokalu funkcyjnego położonego przy ul. [...] w L. oraz przedstawienie lokalu do dyspozycji Komendy Miejskiej Policji w L., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Mieszkanie przy ul. [...] w L. znajduje się w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w L., na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1967 r. Zastępcy Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. Na podstawie decyzji o przydziale z dnia [...] maja 1967 r. KMMO w L. mieszkanie zostało przydzielone Z. Z., wówczas pracownikowi KMMO w Lublinie. Do zamieszkiwania w lokalu uprawnieni zostali również J. Z. (żona głównego najemcy) oraz ich dzieci: W. Z., J. Z., Z. M. i zięć H. M. Po śmierci Z. Z. (w dniu [...] czerwca 1989 r.) uprawnienia do lokalu uzyskała J. Z., jako osoba uprawniona do policyjnej renty rodzinnej. Uprawnienia potwierdzone zostały decyzją legalizacyjną nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. Prawo do wspólnego zamieszkiwania uzyskali: J. Z. - syn, B. Z. oraz A. Z.a - wnuczka. W dniu [...] września 2016 r. zmarła J. Z. Pismem nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Komendant Miejski Policji w L. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień do dalszego zamieszkiwania J. Z., B. Z. oraz A. R. w mieszkaniu przy ul. [...] w L. Jednocześnie osoby te zostały poinformowane o wszczęciu postępowania, o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz zostały wezwane do złożenia wyjaśnień w sprawie. W dniu [...] listopada 2016 r. strony postępowania złożyły pisemne wyjaśnienia w sprawie oraz zapoznały się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Po rozpatrzeniu całości akt sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Komendant Miejski Policji w L., nakazał J. Z., B. Z. i A. R. opróżnienie mieszkania położonego przy ul. [...] w L., jako zajmowanego bez tytułu prawnego. Od decyzji odwołanie wniosły wszystkie strony. Uznając odwołanie za nieuzasadnione Komendant Wojewódzki Policji w L. wskazał, że zgodnie z art. 88 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. (Dz. U. z 2016r. poz. 1782) policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W myśl art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015. poz. 900 z późniejszymi zmianami) -funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji m.in. ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Prawo do lokalu mieszkalnego, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W myśl art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji - decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania mieszkania przez policjanta lub członka jego rodziny albo inne osoby bez tytułu prawnego. Decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu (art. 95 ust. 4). Jak stwierdził organ na podstawie wskazanych wyżej przepisów obowiązujących w resorcie spraw wewnętrznych i administracji prawo do lokali mieszkalnych z zasobów Policji posiadają: policjanci w służbie stałej, emeryci i renciści policyjni. J. Z., B. Z. oraz A. R. nie są funkcjonariuszami Policji, emerytami czy też rencistami policyjnymi, nie zaliczają się do wyżej wskazanej grupy osób, które mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji. Są osobami nieuprawnionymi do mieszkania położonego przy ul. [...] w L., zajmują je bez tytułu prawnego, zatem zasadne jest zobowiązanie do opróżnienia wskazanego lokalu mieszkalnego. Z powyższych powodów Komendant Wojewódzki Policji w L. uznał, że decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nakazująca opróżnienie lokalu mieszkalnego położonego w Lublinie, przy ul. [...] jest zasadna i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, zatem należy utrzymać ją w mocy. Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego wnieśli J. Z., B. Z. oraz A. R., którzy oświadczyli, że nie zgadzają się z tą decyzją, z uwagi na trudną sytuację materialną i mieszkaniową. W skardze wskazano, że skarżący J. Z. nie ma się gdzie wyprowadzić, nie stać go na kupno mieszkania, jest schorowany i nie posiada zdolności kredytowej. Podniesiono także, że skarżący zamieszkuje w przedmiotowym lokalu od 50 lat, zajmował się najpierw chorym ojcem, a potem schorowaną matką, w związku z czym wydanie decyzji skutkuje naruszeniem prawa materialnego i bytowego jego rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego. Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji. Organy administracji dokonały także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej skarżących. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów, w tym w szczególności z dowodów w postaci dokumentów. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję nakazującą skarżącym opróżnienie lokalu mieszkalnego położonego w L. przy ul. [...], będącego w dyspozycji Policji, a zajmowanego przez skarżących bez tytułu prawnego. Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowił art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm. - dalej jako: "ustawa o Policji"), w myśl którego decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. W sprawie wypełniona została hipoteza tego przepisu, co obligowało organ do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. W sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy lokal pozostaje w dyspozycji organu Policji. Powyższe wynika już choćby z przywoływanej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] kwietnia 1967 r. nr [...], jak także ze znajdujących się w aktach sprawy pism pochodzących z Urzędu Miasta L., w tym w szczególności z pisma z dnia [...] października 2016 r. (k.66 akt administracyjnych). W przypadku tego typu lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, którymi organy te mogą dysponować w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych swych funkcjonariuszy, art. 95 ust. 2 i 3 ustawy o Policji wprowadza administracyjny tryb opróżniania lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. W konsekwencji też do opróżnienia lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, nie mają zastosowania przepisy kodeksu cywilnego i ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Trafnie zatem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok z dnia 23 listopada 2010 r., I OSK 837/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji regulują przepisy ustawy z 1990 r. o Policji oraz rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884 ze zm.), które mają charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Przepisy te w sposób odrębny, uzasadniony potrzebami służby, regulują powstanie uprawienia do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji oraz kwestie związane z opróżnieniem takiego lokalu, w związku z czym za nieuzasadnione uznać należało odmienne w swej treść, a zaprezentowane na rozprawie, wywody pełnomocnika skarżących. W sprawie nie budzi także wątpliwości, że obecnie skarżący zajmują lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2015 r., I OSK 1539/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), skoro dysponowanie lokalami mieszkalnymi przez organy Policji odbywa się poprzez ich przydział w drodze decyzji, to tytułem prawnym, w rozumieniu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, jest właśnie decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego, a brak takiej decyzji oznacza zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego. W stosunku do przedmiotowego lokalu decyzjami o przydziale legitymowali się jedynie Z. Z. i J. Z., J. Z. i B. Z. byli uprawnieni do zamieszkiwania w lokalu jedynie jako domownicy tych osób - członkowie rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego (art. 89 ustawy o Policji). Z chwilą śmierci tych osób, w tym w szczególności z chwilą śmierci J. Z., która była ostatnią osobą legitymującą się przydziałem na powyższy lokal, uprawnienie skarżących do wspólnego zamieszkiwania w lokalu wygasło. Tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi - nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu. Ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Uprawnienie to wygasa z chwilą śmierci funkcjonariusz Policji (zob.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., III SA/Łd 496/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z akt sprawy wynika, że żaden ze skarżących nie otrzymał przydziału na przedmiotowy lokal. Powyższe oznacza, że żaden ze skarżących nie posiada obecnie tytułu prawnego do lokalu. Co istotniejsze z akt sprawy administracyjnej nie wynika także, by którykolwiek ze skarżących posiadał samodzielne uprawnienie do zajmowania lokalu mieszkalnego. Z art. 88 ustawy o Policji wynika, że prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w służbie stałej. Z mocy art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 708 ze zm. - dalej jako: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji") prawo takie przysługuje także emerytom i rencistom policyjnym. Żaden ze skarżących nie jest funkcjonariuszem Policji, ani też emerytem, czy też rencistą policyjnym. Skarżący są wprawdzie członkami rodziny zmarłego funkcjonariusza Policji, jednakże osobom takim przysługiwałoby prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Policji tylko wówczas, gdyby osoby te były członkami rodziny uprawnionymi do renty rodzinnej po funkcjonariuszu Policji. Wymóg ten wynika z art. 29 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, który stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, by którykolwiek ze skarżących był uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu Policji Z. Z. J. Z. jest wprawdzie synem Z. Z., jednakże już choćby z uwagi na swój wiek nie może zostać zaliczony do osób, którym przysługiwałaby renta rodzinna po Z. Z. Renta taka przysługuje między innymi do ukończenia nauki w szkole, jednakże nie dłużej niż do osiągnięcia 25 lat życia. Z akt sprawy nie wynika także, by J. Z. i pozostali skarżący spełnili przesłanki nabycia prawa do renty rodzinnej po Z. Z. określone w art. 65 i następne ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.). Podkreślić należy przy tym, że żaden ze skarżących nie wskazywał, ani też nawet nie powoływał się na to, że należy do grupy osób uprawnionych do renty rodzinnej po Z. Z. Skarżący we wniesionej skardze odwoływali się jedynie do swej trudnej sytuacji materialnej i mieszkaniowej oraz wieloletniego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Okoliczności takie pozostają jednakże bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych decyzja, o której mowa art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, ma charakter decyzji związanej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2016 r. I OSK 2887/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji jest konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego. Przeciwnie jest związany dyspozycją przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, co oznacza, że w sytuacji stwierdzenia zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji przez osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego ma obowiązek wydać decyzję o opróżnieniu lokalu. W konsekwencji też w tego typu sprawie, w której wprowadzona jest instytucja decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego obywateli, ze względu na jednoznaczne oznaczenie treści decyzji przez ustawodawcę. Analogicznie ocenić należało także podnoszony przez skarżących fakt wieloletniego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem przepisy prawa nie wiążą żadnych skutków z faktem wieloletniego zamieszkiwania przez członka rodziny policjanta w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji Policji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu przez radcę prawnego M. H. Sąd orzekł na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1715).