II SA/Lu 179/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarga została wniesiona na decyzję Wojewody L. utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]. Utrzymaną w mocy decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 2434 położonej w miejscowości Ł.. Decyzja Starosty B. została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, bowiem poprzednie orzeczenie tego organu zostało uchylone decyzją Wojewody L. z dnia 24 sierpnia 2011 r., a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając tę decyzję kasacyjną organ odwoławczy wskazał na szereg uchybień formalnych dotyczących zatwierdzonego projektu budowlanego. Jego zdaniem, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki nie spełnia warunków § 4 ust. 1 pkt 3, § 5 i § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Zauważył też, że organ pierwszej instancji błędnie przeprowadził badanie spełnienia wymogów § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ oparł się bowiem na bardzo ogólnikowej analizie nasłonecznienia pomieszczeń znajdujących się w budynku posadowionym na nieruchomości sąsiedniej. Wojewoda zwrócił także uwagę, że organ z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie uwzględnił J. K. jako strony postępowania. Wspomnianą na wstępie decyzją Starosta B. ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał na zgodność usytuowania przedmiotowego obiektu z przepisami § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 11 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Łukowa z dnia 10 października 2003 r. Starosta Biłgorajski wskazał bowiem, że projektant w uzgodnieniu z inwestorem dokonał zmiany w lokalizacji przedmiotowego budynku w celu wyeliminowania zacienienia pomieszczeń w budynku mieszkalnym sąsiadów, cofając projektowany budynek w głąb działki na odległość 2,30 m w stosunku do projektowanej lokalizacji. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. K. właściciel działki sąsiedniej, podnosząc, że projektowany budynek będzie powodował zaciemnienie pomieszczeń w jego budynku mieszkalnym oraz gospodarczym. Nadto dodał, że w projekcie nie przewidziano zastosowania materiałów o podwyższonej klasie ognioodporności z tytułu usytuowania budynku przy granicy oraz nie uzyskano zgody Ministra Infrastruktury na taką jego lokalizację. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda L. wskazał, że przepisy Prawa budowlanego nie uzależniają udzielenia pozwolenia na budowę budynku w granicy działki od zgody właściciela działki sąsiedniej. Taką możliwość przewiduje bowiem § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji gdy działka inwestora nie przekracza 16 m, a taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Zgoda Ministra Infrastruktury nie jest zatem wymagana. Ponadto zdaniem organu odwoławczego zaprojektowana inwestycja spełnia warunki nasłonecznienia określone w § 13 ww. rozporządzenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. K., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując na naruszenie prawa polegające na zaprojektowaniu posadowienia budynku w granicy podczas gdy przepisy nakazują budować budynki w odległości 1,5 m od granicy działki, a w granicy jedynie po wcześniejszym uzyskaniu zgody Ministra Infrastruktury, a w sprawie Starosta takiej zgody nie posiadał. Nadto dodał, iż taka lokalizacja budynku pogarsza jego warunki zdrowotno-sanitarne i użytkowe, a także stan środowiska jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podzielił podniesionych w niej zarzutów dopatrując się jednak innych naruszeń prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej zwanej p.p.s.a. ) Sąd nie był jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co powoduje konieczność uwzględnienia z urzędu dostrzeżonych naruszeń przepisów prawa. Po tym niezbędnym wyjaśnieniu wskazać należy, że Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów w kwestii zgodności z przepisami prawa usytuowania projektowanego budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy z działką skarżącego. Jak zasadnie wskazały organy takie usytuowanie przedmiotowego budynku przewiduje unormowanie wynikające z przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łukowa przyjętego uchwałą nr IX/37/03, z dnia 10 października 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 186, poz. 3646 ze zm. - dalej zwanego m.p.z.p.). Bezsporne jest, że nieruchomość inwestora położona w Łukowej, znajduje się na terenach oznaczonych w tym planie symbolem MR, MN, ML, UR, UH, UG - tereny zabudowy rolniczej siedliskowej o dopuszczalnej funkcji w postaci zabudowy jednorodzinnej, letniskowej oraz nieuciążliwego rzemiosła, handlu i małej gastronomii (§ 16 m.p.z.p.). Na terenach tych dopuszczalna jest realizacja wolnostojących budynków jednorodzinnych. Na podstawie § 11 pkt 4 m.p.z.p. dopuszczalna jest lokalizacja budynków bezpośrednio przy granicy działki lub nie bliżej niż 1,5 m od niej, zawsze z zachowaniem obowiązujących warunków technicznych. Jednakże, co istotniejsze w niniejszej prawie lokalizacja przedmiotowego budynku mieszkalnego pozostaje w zgodzie z przepisami przywołanego w skardze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a w szczególności - jak wskazały organy - z jego § 12 ust. 3 pkt 1 dopuszczającym w zabudowie jednorodzinnej, sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Taka sytuacja występuje natomiast w rozpatrywanej sprawie. Bezsporne bowiem jest, że działka inwestora nr ewid. 2434 ma szerokość mniejszą niż 16 m. Skoro tak zbędnym było odwoływanie się do zapisów m.p.z.p. w zakresie dopuszczalności lokalizowania budynku bezpośrednio przy granicy. Jak już wskazano sytuowanie budynków na działce i wymagane odległości od granic, w tym również dopuszczalność sytuowania w granicy, są regulowane w § 12 ww. rozporządzenia. W § 12 ust. 1 rozporządzenia ustawodawca wprowadził wielkości standardowe w zakresie odległości od granic. W przepisie § 12 ust. 2 przewidział zaś odstępstwo od ustalonych odległości, w tym możliwość sytuowania w granicy, jeśli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Jest to zatem przepis o charakterze lex specialis w stosunku do § 12 ust. 1, lokalizacja w granicy może znajdować uzasadnienie w postanowieniach planu miejscowego. Jak wskazano obowiązujący w gminie plan taką możliwość dla działki inwestora przewiduje. Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia nie jest jednak jedynym odstępstwem od ogólnej zasady określonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Dalsze regulacje szczególne zostały przewidziane w § 12 ust. 3 rozporządzenia w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej. W niniejszej sprawie z zabudową taką mamy do czynienia, zatem zasadne jest w pierwszej kolejności rozważenie przesłanek dopuszczalności budowy w granicy w oparciu o tę regulację. W stosunku do zabudowy jednorodzinnej, przepis 12 ust. 3, w zakresie w jakim może znaleźć zastosowanie, wyłącza stosowanie przepisu 12 ust. 2 rozporządzenia. Przepisy te pozostają bowiem ze sobą w relacji lex specialis-lex generalis i przepis szczególny ma pierwszeństwo w zastosowaniu przed przepisem ogólnym, którym w tej relacji jest przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia. Przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia reguluje cztery odrębne sytuacje, które są wyróżnione w oparciu o różne kryteria. Jednym z nich jest właśnie szerokość działki. Gdy jest ona mniejsza niż 16 m, wówczas, z zachowaniem przepisów odrębnych, w tym regulujących kwestie odległości pomiędzy obiektami na sąsiednich działkach celem zapewnienia naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13, 60), bądź ochrony przeciwpożarowej (§ 271-273), dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. W ocenie Sądu prawidłowo Wojewoda przyjął, że przepis ten, ze względu na szerokość działki inwestora, ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Zbędne wobec powyższego było analizowanie dopuszczalności planowanej budowy w oparciu o kryteria odnoszące się do przypadków, które ze względu na szerokość działki (większą niż 16 m) nie mogą korzystać ze szczególnej regulacji § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Jednakże mimo zgodności projektu zagospodarowania działki z warunkami techniczno-budowlanymi dopuszczającymi usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogły się ostać. Orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły bowiem w dostateczny sposób wpływu planowanej inwestycji na sposób nasłonecznienia budynku mieszkalnego skarżącego. W szczególności akta sprawy nie dowodzą, że inwestor dokonał zmiany w lokalizacji przedmiotowego budynku w głąb swojej działki, w celu wyeliminowania zacienienia pomieszczeń w budynku mieszkalnym skarżącego. W tym zakresie rozpocząć należy od wskazania, iż zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu. Jak wyjaśnia natomiast art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien zawierać: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; 2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną, proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych; Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W myśl przywołanych przepisów nie może budzić wątpliwości, że istota pozwolenia na budowę wiąże się z zatwierdzeniem projektu budowlanego składającego się - jak wskazano - z projektu zagospodarowania działki i projektu architektonicznego. Dokonane zatem zmiany w projekcie budowlanym przesądzają o innej treści pozwolenia na budowę. Tożsamość decyzji o pozwoleniu na budowę tkwi w tożsamości zatwierdzonych tymi decyzjami projektów budowlanych. To projekt budowlany, dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę, a nie sam wniosek, podlega ocenie organu. Jak wskazał organ pierwszej instancji, inwestor przed wydaniem decyzji dokonał zmiany posadowienia zaprojektowanego budynku w celu wyeliminowania zacienienia budynku mieszkalnego skarżącego poprzez przesunięcie go w głąb własnej działki na odległość 2,30 m, w stosunku do pierwotnej lokalizacji. Jednakże w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu świadczącego o wykonaniu tej czynności. W szczególności należy podnieść, że cały znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany ostemplowany jest informacją, iż stanowi on "załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę Znak [...] z dnia [...].06.2011". Decyzja ta została uchylona w całości decyzją Wojewody L. Informacje taką zawiera zarówno projekt architektoniczno-budowlany, jak i projekt zagospodarowania działki, w tym mapa przedstawiająca projekt zagospodarowania działki. Można zatem uznać, iż w aktach sprawy znajduje się projekt budowlany, jednakże z jego analizy nie wynika, iż stanowi on załącznik do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 listopada 2011 r. Przez pozwolenie na budowę należy natomiast rozumieć nie tylko decyzję organu, lecz również projekt budowlany stanowiący jej integralną część. Innymi słowy jeśli w toku prowadzonego postępowania inwestor dokonuje modyfikacji złożonego wniosku, do czego bezwzględnie ma prawo, wówczas zmiana ta w sposób jednoznaczny i wyraźny winna być udokumentowana w aktach sprawy. Zaś obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest właściwe oznaczenie załączników do udzielonego pozwolenia na budowę. Uchybienia tego typu przy wydawaniu decyzji rodzą zastrzeżenia co do jej poprawności, a w szczególności tego, co było jej przedmiotem, tj. czy projekt pierwotny, czy już zmodyfikowany. Wskazane powyżej uchybienia skutkują również tym, że organy nie wyjaśniły prawidłowo czy zatwierdzony projekt budowlany spełnia wymagania określone w przepisach technicznych, tj. w § 13 oraz w § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia, co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) - w godzinach 7.00 – 17.00. Organy obu instancji podały w uzasadnieniach swoich decyzji, że dla przedmiotowego projektu budowlanego inwestor przedłożył analizę nasłonecznienia budynku jednorodzinnego na działce skarżącego nr 2433 sporządzoną przez uprawnionego architekta. Jednakże w ocenie Sądu żaden z organów rozpoznających sprawę nie ocenił w sposób nie budzący wątpliwości, że sporna inwestycja nie spowoduje ponadnormatywnego ograniczenia nasłonecznienia i zacienienia budynku sytuowanego na działce skarżącego. Mając to na uwadze trzeba stwierdzić, że nie jest wiadomo czy przedłożona w aktach administracyjnych analiza dotyczy pierwotnego usytuowania budynku, czy położenia budynku przesuniętego w głąb działki inwestora. Ponadto analiza ta jest ogólnikowa, lakoniczna i niekompletna. Przede wszystkim nie zawiera przekrojów pionowych, które umożliwiają pokazanie czy budynek projektowany umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi stosownie do treści § 13 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. Dodać również trzeba, że wykonanie analizy nasłonecznienia jest czynnością dość skomplikowaną i dlatego czynność ta została powierzona osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia. Dlatego też tym bardziej, sporządzona przez osobę kompetentną analiza winna być tak wykonana, aby jej treść była zrozumiała dla strony i przekonywała ją o poprawności wykonanej analizy, w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów. Również organy wydające decyzję w sprawie w takiej sytuacji winny w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. dokonać omówienia analizy, a nie ograniczać się do przytoczenia jedynie konkluzji przedmiotowej analizy bez dokonania jej oceny. Uchylenie się przez organy od analizy tej dokumentacji, w tym jej części stanowiącej projekt zagospodarowania działki dowodzi nie tylko naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale także naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ostatnio wskazany przepis wskazuje wprost, że obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W tym stanie rzeczy należało z przytoczonych wyżej powodów uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 p.p.s.a. zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty Biłgorajskiego. W przedmiocie niewykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zastosuje się do wskazań Sądu, eliminując wskazane uchybienia, w tym zbada zgodność przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego ze wskazanymi przepisami techniczno-budowlanymi. Jednakże przed przystąpieniem do tych czynności organ ten jednak w pierwszym względzie ustali, czy w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę rozpoczęte już zostały przez inwestora roboty budowlane. W takim przypadku organ ten winien umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji oraz przekazać akta sprawy do dalszego prowadzenia właściwemu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Należy również zasygnalizować organowi pierwszej instancji, że na dalszym etapie sprawy doręczenia należy dokonywać każdemu ze współwłaścicieli działki nr 2433 osobno, a nie razem jak organ ten czynił to dotychczas. Każdy z małżonków, którego interesu prawnego dotyczy przedmiot postępowania jest stroną tego postępowania, a więc prawidłowo wszystkie pisma w sprawie powinny być doręczane każdemu z małżonków z osobna (chyba, że jeden z małżonków legitymuje się pełnomocnictwem drugiego, przy czym wówczas prawidłowo należałoby doręczyć pismo w dwóch egzemplarzach, pełnomocnictwa nie można jednak domniemywać tylko ze względu na instytucję małżeństwa).