II SA/Lu 179/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 29 grudnia 2023 r., znak: SKO.PS/40/1500/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Nielisz z 8 grudnia 2023 r., znak: PS.5243.22.1.2023. Decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r., znak: SKO.PS/40/1500/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Nielisz przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nieliszu z dnia 8 grudnia 2023 r., znak: PS.5243.22.1.2023 odmawiającą A. J. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką I. J.. W treści decyzji Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm., dalej: u.ś.r.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Ponadto, jak stanowi art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka, albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia ze względu m.in. na niespełnienie warunku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, który uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji w powyższej kwestii. Okoliczność powstania niepełnosprawności po okresach wymienionych w art. 17 ust. 1b ustawy, zdaniem Kolegium, a wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, nie powinna skutkować pozbawieniem opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium uznało jednak, że nie została spełniona inna przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z przedstawionych akt sprawy wynika, że niepełnosprawna I. J. pozostaje w związku małżeńskim ze S. J.. Mąż I. J. nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe okoliczności wypełniają dyspozycję art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy i stanowią negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. A. J. złożyła skargę na powyższą decyzję Kolegium, żądając jej uchylenia i wskazując, że nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad schorowaną matką. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. wyłączona jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie należącej do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z inną osobą i wyłączenie to jest niezależne od tego czy współmałżonek, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest w stanie opiekować się drugim współmałżonkiem, wymagającym stałej opieki. Zasadność takiej wykładni powyższego przepisu potwierdził kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. W dniu 6 maja 2024 r. skarżąca przesłała do Sądu orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 26 kwietnia 2024 r. uznające jej ojca, a męża jej niepełnosprawnej matki S. J., za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji od 1 grudnia 2023 r. (k. 22 akt sądowych). Zgodnie z wnioskiem organu i wobec braku ze strony skarżącej żądania przeprowadzenia rozprawy sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest legalność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy osoba ta ma męża, wobec którego w datach wydania decyzji organów obu instancji nie wydano jeszcze orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (o niezdolności do samodzielnej egzystencji). Zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kolejność w tym zakresie została określona w art. 129 § 1 Kodeksu, zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Z przepisami tymi koreluje treść art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., który stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek alimentacyjny męża osoby wymagającej opieki wyprzedza obowiązek jej córki. Małżonek wyprzedza zstępnych w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, chyba że legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Organy nie zakwestionowały bowiem stanu zdrowia matki skarżącej, która jest niewątpliwie niepełnosprawna w znacznym stopniu i wymaga stałej pomocy osób drugich, ani też faktu, że skarżąca taką opiekę nad matką sprawuje. Bezsporne jest również, że I. J. ma męża, który w datach wydania decyzji organów obu instancji nie legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym (o niezdolności do samodzielnej egzystencji). Ta ostatnia okoliczność ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie. Sądowi w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę znane jest orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż małżonek osoby wymagającej opieki jest legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.; por. zamiast wielu: uchwała NSA z 14 listopada 2022 r., OPS 2/22; wyroki NSA: z 20 listopada 2020 r., I OSK 1304/20, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20; wyroki WSA w Lublinie: z 10 listopada 2022 r., II SA/Lu 352/22, z 27 września 2022 r., II SA/Lu 421/22). U źródeł tego poglądu legło przekonanie, że ani organ, ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Sądy wychodzą z założenia, że przyjęcie kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności nie jest kryterium arbitralnym. Zastosowanie tej przesłanki – nie zaś uzależnienie oceny od każdorazowej analizy stanu faktycznego przez organy administracji – nie narusza wartości związanych z państwem prawnym. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności jako kryterium przejścia uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy jest związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą (zob. także m. in. wyroki NSA: z 2 czerwca 2023 r., I OSK 1366/22 i z 10 października 2023 r., I OSK 1824/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd. Został on zresztą przyjęty również przez organy obu instancji. W niniejszej sprawie zaistniała jednak szczególna okoliczność, powodująca, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji są wadliwe. Zważyć bowiem należy, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wniesionym 22 grudnia 2023 r. za pośrednictwem organu pierwszej instancji, skarżąca wyraźnie wskazała, że "z powodu chorób taty został złożony wniosek do ZUS o orzeczenie o niepełnosprawności" (k. 10 akt adm.). Skoro fakt, że małżonek I. J. nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności był jedyną stwierdzoną przez organ odwoławczy przesłanką odmowy przyznania jej córce świadczenia pielęgnacyjnego, to stanowiło to zagadnienie wstępne, od którego zależało rozpatrzenie niniejszej sprawy. Zaistniała zatem podstawa do zawieszenia postępowania przed organem odwoławczym do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez lekarza orzecznika ZUS (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wniosek ten jest tym bardziej uprawniony, że co prawda orzeczenie nr [...] lekarza orzecznika ZUS stwierdzające niezdolność S. J. do samodzielnej egzystencji zostało wydane 26 kwietnia 2024 r., a zatem po dacie wydania zaskarżonej decyzji, jednak, jak wynika z jego treści, "niezdolność do samodzielnej egzystencji istniała od 1 grudnia 2023 r." (k. 22 akt sądowych), a zatem niezdolność ta istniała jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ma charakter deklaratoryjny w zakresie, w jakim potwierdza znaczny stopień niepełnosprawności i okres, w którym powstała. Wymóg legitymowania się takim orzeczeniem należy rozumieć jako wymóg potwierdzenia istnienia niepełnosprawności (wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2014 r., III SA/Gd 284/14). Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika ponadto, że istotna jest nie tylko data wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale również data, od której stwierdza się istnienie znacznego stopnia niepełnosprawności (zob. zamiast wielu: wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2023 r., III SA/Kr 899/22). Sąd uznał zatem, że w świetle tego, iż Kolegium zostało przez skarżącą poinformowane w treści odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, że toczy się przed ZUS postępowanie w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności jej ojca, a mimo to nie zawiesiło postępowania do czasu rozstrzygnięcia tej kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii oraz z uwagi na to, że lekarz orzecznik ZUS stwierdził niezdolność S. J. do samodzielnej egzystencji od 1 grudnia 2023 r., a zatem od daty poprzedzającej wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej, zaistniała podstawa do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uznał, że Kolegium naruszyło art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. poprzez jego zastosowanie, zaś organ pierwszej instancji naruszył art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Obowiązkiem organu będzie dokonanie wnikliwej i wyczerpującej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a razie potrzeby - jego uzupełnienie. Organ rozstrzygnie sprawę, mając na uwadze, że ojciec skarżącej jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji od 1 grudnia 2023 r. i pamiętając, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe wyłącznie, gdy zostanie ustalone w sposób niebudzący wątpliwości, że pomiędzy sprawowaną przez wnioskodawczynię opieką nad osobą wymagającą opieki a rezygnacją przez nią z podjęcia zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia istnieje bezpośredni związek przyczynowy. Samo pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia niepełnosprawnej osobie bliskiej nie przesądza, że wnioskodawca z powodu opieki nad tą osobą zmuszony został do tego, aby zrezygnować całkowicie z aktywności zawodowej, także w niepełnym wymiarze czasu pracy. Legitymowanie się stosownym orzeczeniem przez osobę wymagającą opieki stanowi tylko jedną z przesłanek ustawowych uzasadniających ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ weźmie pod uwagę treść art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429), zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.