II SA/Lu 179/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. M.-S. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 28 lutego 2025 r. znak: ZOA-I.7721.30.2024 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu z dnia 22 listopada 2024 r. znak: PINB.5140.16.2024; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz A. M.-S. kwotę 124 (sto dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r. znak: ZOA-I.7721.30.2024 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpatrzeniu zażalenia A. M. (dalej także jako "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu z dnia 22 listopada 2024 r. znak: PNB.5140.16.2024, nakładające na M. i J. małż. M. (dalej także jako "inwestorzy") obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych dotyczących wiaty gospodarczej usytuowanej na działce nr ewid. [...], obręb G. Z., gmina R. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 13 listopada 2023 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Zamościu wpłynęło pismo skarżącej z dnia 10 listopada 2023 r., zawierające prośbę o przeprowadzenie kontroli wiat posadowionych na działce nr ewid. [...] w miejscowości G. W dniu 5 grudnia 2023 r. upoważnieni pracownicy PINB w Zamościu przeprowadzili kontrolę w przedmiotowej sprawie. Podczas wykonywanych czynności stwierdzono, że na ww. działce znajduje się wiata, która jest użytkowana jako gospodarcza, o wymiarach w rzucie 6,70 m x 5,15 m. Posiada ona konstrukcję drewnianą z dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową. Wiata usytuowana jest w odległości ok. 30 cm od granicy z działką o nr ewid. [...]. Do ww. obiektu przylega druga wiata o wymiarach 3,25 m x 5,15 m, również wykorzystywana jako gospodarcza (przechowywany jest w niej opał), usytuowana w odległości ok. 20 cm od granicy z działką o nr ewid. [...]. Posiada ona murowane słupy, dach o konstrukcji drewnianej pokryty blachą trapezową. W protokole kontroli odnotowano, że obie wiaty "noszą znamiona istnienia od kilkudziesięciu lat - ok. 30". Według oświadczenia inwestorów, w 2002 r. wykonali oni nowe pokrycie dachowe ww. wiat i wymienili uszkodzone elementy więźby dachowej. Inwestorzy nie posiadają dokumentacji budowlanej dotyczącej wykonanych robót budowlanych. W dniu 9 stycznia 2024 r. pracownicy PINB w Zamościu przeprowadzili oględziny, które potwierdziły stan faktyczny ustalony podczas kontroli z dnia 5 grudnia 2023 r. Dodatkowo stwierdzono, że obie wiaty są ze sobą konstrukcyjnie powiązane. W ramach prowadzonych czynności wyjaśniających organ pierwszej instancji pozyskał od Głównego Geodety Kraju zdjęcia lotnicze ukazujące działkę nr ewid. [...] w miejscowości G. na przestrzeni lat 1978-2022. W dniu 22 lutego 2024 r. przeprowadzono kolejne oględziny w przedmiotowej sprawie, podczas których stwierdzono, że stan faktyczny nie uległ zmianie. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2024 r. znak: PINB.5160.52.2023 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek "przesunięcia" wybudowanej wiaty gospodarczej o wymiarach w rzucie 6,70 m x 5,15 m, usytuowanej na działce nr ewid. [...], tak aby ściana wiaty, znajdująca się od strony działki nr ewid. [...] (bez otworów okiennych i drzwiowych) usytuowana była w odległości nie mniejszej niż 3,00 m od granicy działki. Odrębną decyzją z tego samego dnia (znak: PINB.5160.53.2023) organ pierwszej instancji, również działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek "przesunięcia" wiaty gospodarczej o wymiarach w rzucie 3,25 m x 5,15 m, usytuowanej na działce nr ewid. [...], tak aby ściana wiaty, znajdująca się od strony działki nr ewid. [...] (bez otworów okiennych i drzwiowych) usytuowana była w odległości nie mniejszej niż 3,00 m od granicy działki. Na skutek odwołania inwestorów, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 czerwca 2024 r. znak: ZOA-I.7721.10.2024 uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji wydaną w sprawie znak: PINB.5160.53.2023 (dotyczącą wiaty o wymiarach 3,25 m x 5,15 m) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Przywołując ustalenie organu pierwszej instancji, iż kontrolowane wiaty zlokalizowane na działce nr ewid. [...] są ze sobą powiązane konstrukcyjnie i pełnią tę samą funkcję (gospodarczą), organ odwoławczy wytknął brak wyjaśnienia, dlaczego jako przedmiot sprawy przyjęto jedynie wiatę o wymiarach 3,25 m x 5,15 m. Wskazał na konieczność rozważenia, czy skutkiem działania inwestora powstała jedna budowla w postaci wiaty gospodarczej posiadającej wspólny dach i stanowiącej całość funkcjonalno-użytkową. W dniu 11 lipca 2024 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kolejne oględziny, podczas których potwierdzono, że wiaty są powiązane konstrukcyjnie i funkcjonalnie, stanowiąc jedną całość. Podczas oględzin J. M. oświadczył, że obie wiaty wykonał jesienią 2003 r. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu decyzją z dnia 25 lipca 2024 r. znak: PINB.5160.53.2023, umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wiaty gospodarczej o wymiarach w rzucie 3,25 m x 5,15 m. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w związku z ustaleniem, iż obie wiaty stanowią jedną całość, konieczne jest wszczęcie nowego postępowania administracyjnego w sprawie całego tego obiektu. Powołując się na te same okoliczności organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 25 lipca 2024 r., wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wiaty gospodarczej o wymiarach w rzucie 6,70 m x 5,15 m, a następnie decyzją z dnia 8 sierpnia 2024 r. znak: PINB.5160.52.2023, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił własną decyzję z dnia 12 kwietnia 2024 r. dotyczącą ww. wiaty i umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w tej sprawie. Następnie PINB w Zamościu wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wiaty gospodarczej usytuowanej na działce nr ewid. [...], przy granicy działki nr ewid. [...] (tj. w sprawie wiaty traktowanej uprzednio jako dwie odrębne wiaty o wymiarach 3,25 m x 5,15 m i 6,70 m x 5,15 m). Zawiadomieniem z dnia 11 września 2024 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania jego strony. W dniu 3 października 2024 r. przeprowadzono oględziny, podczas których stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] znajduje się wiata gospodarcza o wymiarach 9,80 m x 5,15 m. Jej konstrukcja jest mieszana, w większości wykonana z drewna, dwa słupy są murowane z cegły ceramicznej pełnej. Obiekt posiada dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej, pokryty blachą trapezową Wiata jest usytuowana w odległości od 20 do 30 cm od granicy z działką nr ewid. [...]. Cały obiekt jest w dobrym stanie technicznym. W protokole oględzin odnotowano, że na podstawie pozyskanych wcześniej zdjęć lotniczych ustalono, iż przedmiotowa wiata została wybudowana pomiędzy 6 maja 2003 r. a 5 kwietnia 2009 r. Inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę tego obiektu. Obecny podczas oględzin J. M. oświadczył, iż przedmiotowa wiata została wybudowana we wrześniu 2003 r. Pismem z dnia 7 października 2024 r. inwestorzy zwrócili się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o zastosowanie w niniejszej sprawie procedury uproszczonego postępowania legalizacyjnego dokonanej samowoli budowlanej, jednocześnie wnosząc o dopuszczenie dowodu z oświadczeń świadków: J. O. i T. C., potwierdzających, że budowa przedmiotowej wiaty miała miejsce jesienią 2003 r. W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu postanowieniem z dnia 22 listopada 2024 r. znak: PNB.5140.16.2024, na podstawie art. 49g ust. 1 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 maja 2025 r., dokumentów legalizacyjnych dotyczących wiaty gospodarczej o wymiarach w rzucie 9,80 m x 5,15 m, usytuowanej na działce nr ewid. [...], obręb G., gmina R., przy granicy działki nr ewid. [...], tj.: 1. oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego; 3. ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej, czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że na podstawie przeprowadzonych oględzin i zebranych dowodów organ uznał, iż od zakończenia budowy przedmiotowej wiaty upłynęło ponad 20 lat i została ona wykonana bez uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła skarżąca, zarzucając organowi pierwszej instancji zignorowanie złego stanu technicznego przedmiotowego obiektu oraz faktu, iż stanowi on zagrożenie pożarowe. Ponadto skarżąca zarzuciła, że nie ustalono bezsprzecznie daty budowy przedmiotowej wiaty, ponieważ oparto się w tym zakresie na oświadczeniu inwestorów oraz znanych im osób. Skarżąca zakwestionowała prawdziwość tych oświadczeń. W toku postępowania zażaleniowego Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 20 stycznia 2025 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Zamościu z prośbą o udzielenie informacji, czy została wydana przez Starostę Zamojskiego decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej wiaty gospodarczej o wymiarach w rzucie 9,80 m x 5,15 m. W odpowiedzi organ administracji architektoniczno-budowlanej pismem z dnia 24 stycznia 2025 r. poinformował, że nie odnalazł dokumentacji dotyczącej przedmiotowego obiektu budowlanego. Po rozpatrzeniu zażalenia Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r. (zaskarżonym do Sądu) utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 22 listopada 2024 r. W uzasadnieniu organ zażaleniowy wskazał, że ocena, czy zaistniała samowola budowlana dokonywana jest według przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych. W świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Zgodnie z obecną treścią art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga, natomiast wymaga zgłoszenia, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przedmiotowy obiekt budowlany o wymiarach 9,80 m x 5,15 m i powierzchni zabudowy 50,47 m2, nie jest więc zwolniony z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, w myśl przepisów Prawa budowlanego obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), a więc ustawy obowiązującej w okresie budowy przedmiotowej wiaty, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 pozwolenia na budowę nie wymaga, natomiast wymaga zgłoszenia, budowa budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Zatem według przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, dla jego realizacji również wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zażaleniowy podzielił stanowisko PINB w Zamościu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą wszystkie przesłanki do zastosowania art. 49g Prawa budowlanego, normującego uproszczone postępowanie legalizacyjne, ponieważ przedmiotowa wiata gospodarcza powstała ponad 20 lat temu, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem stanowi samowolę budowlaną. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił zarzutów zażalenia kwestionujących zasadność przyjęcia przez organ pierwszej instancji, iż przedmiotowy budynek został wykonany ponad 20 lat temu. W ocenie LWINB, dowodzi temu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, ponieważ z protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 5 grudnia 2023 r. wynika, że upoważnieni pracownicy PINB w Zamościu stwierdzili, iż przedmiotowy obiekt budowlany "nosi znamiona istnienia od kilkudziesięciu lat - ok. 30". Następnie w toku postępowania zgromadzono dokumentację w postaci zdjęć lotniczych obejmujących działkę nr ewid. [...] w obrębie G., wykonanych na przestrzeni lat 1978 – 2022. Z fotografii tych wynika, że przedmiotowa wiata powstała po 6 maja 2003 r., a przed 5 kwietnia 2009 r. W dalszym etapie postępowania inwestor J. M. niejednokrotnie oświadczał, iż przedmiotowa wiata została wybudowana we wrześniu 2003 r. W celu udowodnienia swojego oświadczenia, przywołał na świadków 2 osoby, które potwierdzają jego słowa. Z drugiej strony skarżąca, zarzucając, iż oświadczenia te są kłamstwem, nie przedstawiła żadnego materiału dowodowego wskazującego na inny czas budowy przedmiotowej wiaty. Organ zażaleniowy podniósł, że zgodnie z art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, co nie oznacza, że jest on zobowiązany do poszukiwania dowodów w nieskończoność. Strona powinna współdziałać z organem w zakresie gromadzenia dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r. o sygn. akt II GSK 631/10). Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie nie zwalnia strony z jej obowiązku współdziałania z organem. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego np. z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne zakwestionowanie tych ustaleń wymaga przedłożenia stosownego dowodu przez stronę, zwłaszcza gdy z określonych faktów chce ona wyprowadzić inne skutki prawne (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1711/17). Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia, organ drugiej instancji podniósł, że pracownicy PINB w Zamościu podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 3 października 2024 r. jednoznacznie stwierdzili, iż przedmiotowa wiata znajduje się w dobrym stanie technicznym. PINB w Zamościu dokonał oceny oraz opisu stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego w oparciu o przeprowadzone oględziny i na tej podstawie określił, że jest on dobry. Ponadto LWINB podkreślił, że zaskarżonym postanowieniem nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia m.in. ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. To opracowanie techniczne sporządzone przez niezależnego i bezstronnego eksperta z branży budowlanej pozwoli na jednoznaczną weryfikację tej problematyki. To właśnie m.in. od treści tej ekspertyzy zależeć będzie możliwość legalizacji przedmiotowej wiaty. Podsumowując organ drugiej instancji stwierdził, że PINB w Zamościu dokonał właściwej wykładni przepisów prawa materialnego oraz prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Jednocześnie organ pierwszej instancji zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie na opisane wyżej postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła A. M. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organy administracji wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, tj. czy wiata jest samodzielną budowlą, a także zaniechaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego stanu technicznego przedmiotowej wiaty, a także faktu, że przechowywane są w niej duże ilości opału; - art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu dowodów skarżącej za niewiarygodne, bez wskazania w uzasadnieniu postanowienia jakiejkolwiek argumentacji tej tezy, tj. przyczyny, z powodu której organ odmówił tym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięci w sposób precyzyjny, wyczerpujący i niebudzący wątpliwości, faktów, na które powołał się organ podtrzymując postanowienie pierwszej instancji; - art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa, oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębi zaufania obywatela do organów państwowych poprzez danie prymatu interesowi osoby nielegalnie wznoszące obiekt budowlany; - nieuwzględnienie złamania przepisów prawa ujętych w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów; - nieuwzględnienie złamania przepisów prawa ujętych w § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktur z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - nieuwzględnienie złamania przepisów prawa ujętych w art. 49i ust. 1 pkt 1 oraz art. 49f pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo Budowlane. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Ponownie podniosła, że organy zignorowały zły stan techniczny przedmiotowej wiaty oraz związane z jej użytkowaniem zagrożenie pożarowe. Ponadto wskazała, że inwestorzy podczas postępowania "oszczędnie dysponowali prawdą", tj. zmieniali swoje zeznania co do okresu powstania wiaty. Początkowo twierdzili, że wiata już stała kiedy się sprowadzili, a "w 2002 roku wykonali nowe pokrycie dachowe ww. wiat i wymienili uszkodzone elementy więźby dachowej". Po pozyskaniu przez organ pierwszej instancji zdjęć lotniczych okazało się, że nie może być to prawdą, ponieważ przedmiotowa wiata nie istniała przed 6 maja 2003 r. Dopiero po pozyskaniu tej informacji inwestorzy zmienili zdanie co do daty powstania wiaty i oświadczyli, że powstała ona jesienią 2003 r. Za "mijanie się z prawdą" inwestorzy nie ponieśli żadnych konsekwencji, zaś organy za fakt przyjmują ich wyjaśnienia. Skarżąca wskazał, że skoro wiata powstała na przestrzeni lat 2003-2009, oczywiste jest, że w celach legalizacji przyjęto datę najwcześniejszą. W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wymaga podkreślenia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 i art. 4 p.p.s.a. Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę według kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd doszedł do wniosku, że jest ona zasadna. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Kontrolowane rozstrzygnięcia zostały podjęte w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego uregulowanego przepisami art. 49f-49i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418, dalej jako "Pr.bud."). Zgodnie z art. 49f ust. 1 Pr.bud., w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (ust. 2). Ustęp 3 cytowanego artykułu stanowi,, że w przypadku stwierdzenia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze postanowienia, bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub jego części oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 3, przysługuje zażalenie (ust. 4). Z kolei art. 49g Pr.bud., będący materialnoprawną podstawą kontrolowanego postanowienia, stanowi, że w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia (ust. 1). Zgodnie z ust. 2 ww. artykułu, do dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w ust. 1, należą: 1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 2) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego; 3) ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje zażalenie (art. 49 g ust. 3). W myśl art. 49h ust. 1 Pr.bud., w trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego sprawdza: 1) kompletność dokumentów legalizacyjnych oraz 2) czy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W przypadku stwierdzenia niekompletności dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia niekompletności w wyznaczonym terminie (ust. 2). Przepis art. 49 i Pr.bud. określa natomiast rodzaje rozstrzygnięć kończących uproszczone postępowanie legalizacyjne. Ustęp 1 tego artykułu stanowi, że organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje: 1) decyzję o legalizacji, w przypadku gdy: a) dokumenty legalizacyjne są kompletne lub ich niekompletność została usunięta zgodnie z postanowieniem, o którym mowa w art. 49h ust. 2, oraz b) ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania; 2) decyzję o nakazie rozbiórki, w przypadku: a) nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie wskazanym w postanowieniu, o którym mowa w art. 49g ust. 1, b) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w art. 49h ust. 2, c) gdy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub nie pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Decyzja o legalizacji stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego (art. 49i ust. 2 Pr.bud.). Z przytoczonych unormowań wynika, że uproszczonym postępowaniem legalizacyjnym może być objęty obiekt budowlany lub jego część, zrealizowany samowolnie, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu do dokonanego złoszczenia. Przy czym tryb ten można zastosować wyłącznie do samowoli budowalnej, od budowy której upłynęło 20 lat. W przypadku młodszych samowoli budowlanych zastosowanie tej uproszczonej procedury nie jest dopuszczalne. Legalizacja samowolnie wykonanych obiektów budowlanych lub ich części, od budowy których nie upłynęło 20 lat, może nastąpić wyłącznie w ramach postępowania legalizacyjnego uregulowanego przepisami art. 48-49e Pr.bud. Zauważyć należy, że pomiędzy takim postępowaniem legalizacyjnym, a uproszczonym postępowaniem legalizacyjnym, występują istotne różnice, które czynią uproszczone postępowanie legalizacyjne znacznie bardziej korzystnym dla inwestora lub właściciela obiektu. W postępowaniu uproszczonym zakres obowiązków nakładanych na inwestora jest bowiem węższy w porównaniu z "klasycznym" postępowaniem legalizacyjnym, co wynika już choćby z zastawienia przepisów art. 49g i art. 48b Pr.bud., określających rodzaj dokumentów legalizacyjnych niezbędnych do przedstawienia w tych postępowaniach. Ponadto legalizacja samowoli budowlanej w ramach postępowania uproszczonego – w odróżnieniu od "klasycznego" postępowania legalizacyjnego – nie jest zależna od oceny zgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi, a dodatkowo nie wiąże się z obowiązkiem poniesienia opłaty legalizacyjnej. Z uwagi jednak na wyjątkowy charakter uproszczonej procedury legalizacyjnej, tryb ten nie może być nadużywany. Możliwość jego wdrożenia została wyraźnie ograniczona przez ustawodawcę do starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu. Z tych względów prawidłowe ustalenie daty powstania obiektu ma zasadnicze znaczenie dla możliwości zastosowania tego trybu postępowania legalizacyjnego. W postepowaniu wyjaśniającym zmierzającym do ustalenia tej okoliczności organ zobowiązany jest przestrzegać zasad określonych w Kodeksie postepowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Wyjaśnić należy, że w myśl art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. W niniejszej sprawie stanowisko organów, iż od budowy przedmiotowej wiaty gospodarczej upłynęło 20 lat, nie zostało poparte prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. W konsekwencji za co najmniej przedwczesne należy uznać przyjęcie przez organy, iż w odniesieniu do przedmiotowego obiektu spełniona została przesłanka do zastosowania przepisów art. 49f-49i Pr.bud. Wskazanie przyczyn wadliwości oceny organów w powyższej kwestii należy jednak poprzedzić potwierdzeniem słuszności stanowiska organów w zakresie, w jakim uznały, iż objęta uproszczonym postępowaniem legalizacyjnym wiata gospodarcza o wymiarach 9,80 m x 5,15 m, zlokalizowana na działce nr ewid. [...] w miejscowości G., stanowi samowolę budowalną, jako obiekt budowlany zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przede wszystkim za prawidłowe uznać należy przyjęcie, że poszczególne części przedmiotowego obiektu, zakwalifikowane pierwotnie przez organ nadzoru budowlanego jako odrębne wiaty o wymiarach odpowiednio 6,70 m x 5,15 m i 3,25 m x 5,15 m, i objęte odrębnymi postępowaniami, stanowią jeden obiekt budowlany. Za takim uznaniem przemawia zarówno powiązanie konstrukcyjne obu tych części obiektu widoczne na zawartej w aktach dokumentacji fotograficznej (wspólna ściana, połączona konstrukcja dachu), jak i ich związek funkcjonalno-użytkowy (funkcja gospodarcza). Tym samym zasadne było uznanie, że w sprawie mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym o wymiarach w rzucie 9,80 m x 5,15 m, a więc posiadającym powierzchnię zabudowy 50,47 m2. Sąd aprobuje także przyjętą przez organy kwalifikację przedmiotowego obiektu budowlanego jako wiaty. Zauważyć należy, że pojęcie wiaty, choć występuje w przepisach Pr.bud., nie jest definiowane w języku prawnym. Orzecznictwo odwołuje się w tym zakresie do znaczenia przyjmowanego w języku potocznym, wskazując, że przez "wiatę" należy rozumieć lekką, otwartą konstrukcję, wspartą na słupach, nieposiadającą ścian zewnętrznych lub dysponującą ścianami maksymalnie z trzech stron (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 911/15). Opis spornego obiektu, zawarty w protokołach kontroli i udokumentowany zdjęciami, wskazuje na cechy uznawane za charakterystyczne dla wiaty: konstrukcja drewniana wsparta dwoma murowanymi słupami, brak przegrody zewnętrznej (ściany) z jednej strony, dach konstrukcji drewnianej pokryty blachą. Ponadto, niezależnie od zasygnalizowanych wyżej zastrzeżeń Sądu co do prawidłowości ustalenia dotyczącego daty budowy spornego obiektu, stwierdzić należy, że w świetle materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, iż obiekt ten powstał pomiędzy 6 maja 2003 r. a 5 kwietnia 2009 r. Taki wniosek wynika wprost z zestawienia dołączonych do akt zdjęć lotniczych wykonanych we wskazanych datach, obrazujących działkę, na której zlokalizowany jest sporny obiekt (k. 8 i nast. akt adm. I inst.). Powyższe oznacza – jak słusznie wskazano w zaskarżone decyzji – że w okresie realizacji przedmiotowej wiaty, w świetle ówczesnego brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., obiekt taki nie był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowił bowiem, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 1.000 m2 powierzchni działki. Powierzchnia przedmiotowej wiaty wyłączała ją zatem z zakresu przedmiotowego ww. unormowania, co przekładało się na obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do jej realizacji. Dodać wypada za organem odwoławczym, że, również w aktualnym stanie prawnym przedmiotowa wiata gospodarcza – ze względu na jej powierzchnię – nie należy do kategorii wiat zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 14 Pr.bud.). Niebudzące wątpliwości ramy czasowe, w obrębie których doszło do realizacji spornego obiektu, nie pozostawiają też wątpliwości, iż powstał on już w okresie obowiązywania Pr.bud. Przepis art. 38 tej ustawy niezmiennie zaś, od początku jej obowiązywania, nakłada na organy architektoniczno-budowlane obowiązek przechowywania zatwierdzonych projektów budowlanych, a także innych dokumentów objętych pozwoleniem na budowę, co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego. Skoro więc w niniejszej sprawie inwestorzy nie przedstawili decyzji o pozwoleniu na budowę spornej wiaty, a jednocześnie decyzji takiej ani zatwierdzonego projektu budowlanego nie odszukał w swych zasobach właściwy miejscowo organ architektoniczno-budowlany (zob. pismo Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Zamościu z dnia 24 stycznia 2025 r. – k. 18 akt adm. II inst.), stanowiło to wystarczającą podstawę do uznania, że decyzja taka nie została wydana. O ile materiał dowodowy zgormadzony dotychczas jest wystarczający dla uznania przedmiotowego obiektu za samowolę budowlaną, o tyle nie jest już jednak wystarczający dla przyjęcia, że jego budowa zakończyła się ponad 20 lat temu, a przez to obiekt ten może zostać objęty uproszczonym postępowaniem legalizacyjnych. Jak już wyżej bowiem wskazano, na podstawie zdjęć lotniczych otrzymanych przez organ pierwszej instancji od Głównego Geodety Kraju, możliwe jest stwierdzenie z całkowitą pewnością jedynie tego, że sporna wiata powstała pomiędzy 6 maja 2003 r. a 5 kwietnia 2009 r. Podstawą przyjęcia przez organy, iż budowa przedmiotowej wiaty miała miejsce jesienią 2003 r. (a więc ponad 20 lat temu), było natomiast oświadczenie samych inwestorów poparte przedstawionymi przez nich pisemnymi oświadczaniami dwóch świadków (J. O. i T. C.). Dodatkowo organy powołały się w tym względzie na stwierdzenie pracowników PINB w Zamościu odnotowane w protokole kontroli z dnia 5 grudnia 2023 r., iż "wiaty noszą znamiona istnienia od kilkudziesięciu lat - ok. 30". W ocenie Sądu, przytoczone stwierdzenie zawarte w protokole kontroli nie może być uznane za dowód na okoliczność, iż budowa przedmiotowego obiektu została zakończona co najmniej 20 lat temu. Nie sposób bowiem uznać za miarodajną ocenę wieku obiektu budowlanego - zwłaszcza powstałego co najmniej kilkanaście lat temu - dokonaną "na oko" przez pracowników organu nadzoru budowlanego. Z kolei oświadczenia samych inwestorów oraz przedstawione przez nich pisemne oświadczenia świadków co do daty budowy, w ocenie Sadu, nie są wystarczającymi dowodami dla uznania tej kwestii za wyjaśnioną zgodnie ze standardami postępowania dowodowego określonymi w k.p.a. Przypomnieć należy, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 5 grudnia 2023 r., inwestorzy wskazywali, że wiata istniała już w 2002 r., kiedy to wykonali na niej nowe pokrycie dachowe i wymienili uszkodzone elementy więźby dachowej. Stanowisko w tej kwestii zmienili po dołączeniu do materiału dowodowego zdjęć lotniczych, które jednoznacznie wykluczyły, jakoby przedmiotowa wiata istniała przed 6 maja 2003 r. Wówczas dopiero wskazali, że budowa wiaty miała miejsce jesienią 2003 r. W tych okolicznościach twierdzenie to – jako niespójne z wcześniejszymi wyjaśnianiami inwestorów, a przez to budzące wątpliwości co do jego wiarygodności – wymagało zweryfikowania w oparciu o inne dowody. Źródłem takich dowodów niewątpliwie mogą być świadkowie posiadający wiedzę o dacie budowy przedmiotowego obiektu. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest jednak wystarczające oparcie się wyłącznie na pisemnych, lakonicznych oświadczeniach takich osób przedstawionych przez inwestorów. Wprawdzie art. 75 § 1 k.p.a. przyjmując, że dowodem może być wszystko, co może przyczyniać się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest sprzeczne z prawem, co do zasady nie wyłącza możliwości ustalenia określonej okoliczności w oparciu o oświadczenie osoby posiadającej wiedzę na tę okoliczność. Dopuszczenie w toku postępowania administracyjnego dowodu z dokumentu prywatnego, jakim jest tego rodzaju oświadczenie, nie może jednak – zgodnie z zasadą bezpośredniości postępowania dowodowego i zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu – zastępować dowodu z zeznań świadka, chociażby z tego powodu, że w toku przesłuchania świadka strona jak i organ mogą zadawać pytania, a tym samym może dojść do ujawnienia mających znaczenie w sprawie okoliczności, wykraczających swoim zakresem poza tylko pisemne oświadczenie. Składając pisemne oświadczenie świadek oświadcza natomiast jedynie to, co sam chce, bez możliwości uzupełnienia czy uściślenia podanych faktów. Z tych względów w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji, gdy w sprawie są dowody bezpośrednie i nie ma przeszkód do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 10 lutego 1999 r. sygn. akt I SA/Lu 1456/97; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1988 r. sygn. akt II SA 370/88; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1935/22; wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Łd 1/07; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 755/08; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 530/17). W przedmiotowej sprawie organy nie wykazały, a Sąd nie dostrzegł, aby istniały obiektywne przeszkody uniemożliwiające przesłuchanie osób, które złoży przedstawione przez inwestorów oświadczenia dotyczące daty budowy spornej wiaty. W ocenie Sądu, dopiero prawidłowe odebranie zeznań od tych osób (zgodne z wymogami określonymi w art. 79 k.p.a.), może pozwolić na rozstrzygnięcia wątpliwości co do daty budowy spornej wiaty, a tym samym potwierdzić lub podważyć zasadność objęcia tego obiektu uproszczonym postępowaniem legalizacyjnym. Jak już wskazano wyżej celem każdego postępowania administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w ten sposób, aby jej załatwienie opierało się na udowodnionych faktach, przy poszanowaniu praw stron do ich czynnego uczestnictwa w toczącej się procedurze. Przesłuchanie świadka odbywa się przed organem i w odpowiednim trybie, zaś strony są zawiadamiane o przeprowadzeniu tego dowodu i mają prawo do brania w udziału w tej czynności, a także do składania wyjaśnień i zadawania pytań świadkom (art. 79 k.p.a.), a tym samym do weryfikowania na bieżąco wiarygodności informacji przekazywanych przez składającego zeznania. W przedmiotowej sprawie przeprowadzenie dowodu z oświadczeń osób trzecich, zamiast ich przesłuchania, spowodowało, że strony (w tym skarżąca) zostały pozbawione tych praw, co z kolei świadczy o nieuprawionym ograniczeniu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu dowodowym. Uchybienie to ma istotny charakter, bowiem dotyczy dowodu będącego podstawą ustalenia, które determinuje prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o prawidłowe przepisu Pr.bud. Podsumowując stwierdzić należy, że skargi okazała się uzasadniona, gdyż organy obu instancji uchybiły przepisom art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenia o kosztach postępowania zawarte w punktach II i III sentencji wyroku, znajdują natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 211 i art. 212 § 1 p.p.s.a. Koszty postępowania zasądzone na rzecz skarżącej obejmują uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz uiszczoną opłatę kancelaryjną w kwocie 24 zł za sporządzone wydruki skargi wniesionej w formie dokumentu elektronicznego. Dodać wypada, że o należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd – wobec rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym - orzekł z urzędu, stosownie do art. 210 § 1 p.p.s.a.