II SA/Lu 180/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Jerzy Drwal asesor WSA, Protokolant stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2004 r. sprawy ze skargi A. K., S. K. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i modernizację obiektu oddala skargę Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego działając z upoważnienia Wojewody decyzją z dni [...] stycznia 2003 r., po rozpatrzeniu odwołań B.C.. i C.M-N. od decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej A.K. i S.K. pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i modernizację obiektu handlowo-gastronomicznego "[...]" na działce Nr 325/1– uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe. W motywach powyższego rozstrzygnięcia wskazano, powołując się na oględziny posesji inwestorów przeprowadzone w dniu 17 grudnia 2002 r. z udziałem pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego i Urzędu Miejskiego, że inwestorzy ubiegający się o pozwolenie na budowę, przedmiotowy obiekt już wykonywali nie posiadając ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołania B. C. i Cz. M.-N. od decyzji organu I instancji wpłynęły w ustawowym terminie. Art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja staje się zaś ostateczna, gdy strony nie wniosły odwołania w terminie i termin ten nie został im przywrócony. W związku z tym inwestorzy nie mieli prawa rozpocząć robót przed rozpatrzeniem odwołań przez organ wyższego stopnia i rozstrzygnięciem sprawy pozytywnie dla nich. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy miał obowiązek umorzyć postępowanie, gdyż wykonywanie budynku czyni bezprzedmiotowym ubieganie się o pozwolenie na budowę. A.K. i S.K. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody, której zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. art. 7, 8 i 9 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa i domagali się jej uchylenia w całości. Skarżący wyjaśnili, że w dniu 8 października 2002 r. otrzymali od Burmistrza decyzję o pozwoleniu na budowę. Zostali poinformowani w Urzędzie Gminy, że decyzja ta nie narusza praw osób trzecich i nikomu nie przysługuje od niej odwołanie, a więc ma walor decyzji ostatecznej w administracyjnym toku instancji. Potwierdzone to zostało pieczęcią urzędową stwierdzającą prawomocność tej decyzji. Następnie po upływie ok. 3 tygodni inwestorzy zawiadomili organ o rozpoczęciu prac i odebrali dziennik budowy. Skarżący rozpoczynając budowę działali w pełnym zaufaniu do organów administracji publicznej i zgodnie z ich wskazówkami. Dopiero później okazało się, o czym skarżący nie mogli wiedzieć, że urzędnicy gminni wykazali się rażącym niedbalstwem i nieznajomością przepisów prawa i wprowadzili skarżących w błąd co do ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda w postępowaniu odwoławczym zakończonym zaskarżoną decyzją nie wyjaśnił powyższych okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, czym naruszył art. 7 kpa i słuszny interes skarżących. Organ odwoławczy naruszył również art. 8 i 9 kpa naruszając zasadę praworządności i nie uwzględniając tego, że skarżący prowadzili budowę w oparciu o decyzję, która posiadała klauzulę prawomocności. W dalszej części skargi powołano się na literaturę i orzecznictwo sądowe dotyczące ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności i zasady zaufania do organów Państwa i stwierdzono, że sytuacja występująca w niniejszej sprawie jest klasycznym przykładem rażącego naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej i szkodzenia obywatelowi z powodu winy popełnionej przez organ administracji. Działanie takie nie daje się pogodzić z zasadą państwa prawa wyrażoną w art. 2 i 7 Konstytucji. Zdaniem skarżących w sprawie niniejszej brak było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe. Uchylenie decyzji i umorzenie postępowania powodowałoby wyjęcie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie obligowałoby właściwy organ do nakazania rozbiórki realizowanej części obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Pr. bud., gdyż obecne prawo budowlane nie zna instytucji legalizacji samowoli budowlanej. A. K. i St. K. podkreślili, że rozpoczęli budowę na podstawie decyzji nieostatecznej, ale posiadając wiarygodne potwierdzenie ostateczności decyzji pochodzące od właściwego organu administracji. Zaakceptowanie w tej sytuacji poglądu Wojewody wyrażonego w zaskarżonej decyzji zrównałoby sytuację skarżących z sytuacją inwestora, który dopuścił się całkowitej samowoli budowlanej i realizował budowę bez żadnej decyzji. Byłoby to – zdaniem skarżących – głęboko niesprawiedliwe i naruszało normy art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdyż nie można przyjąć, żeby w przedmiotowej sytuacji stan faktyczny i prawny nie pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postępowanie w niniejszej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 r., wobec czego na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ podlegała ona rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowana jest konsekwentnie zasada, iż w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i postępowanie w tym przedmiocie powinno ulec umorzeniu /zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 1993 r. Sygn. akt ARN 2/93, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1999 r. Sygn. akt IV SA 640/97/. Wprawdzie w drugim ze wskazanych orzeczeń wyrażono jednocześnie pogląd, że w sytuacji, gdy roboty budowlane nie zostały jeszcze wykonane, a tylko podjęte /są w toku/ przy braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to na gruncie przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm./ brak jest podstaw do umorzenia postępowania, lecz wyłącznie do nakazania wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz, po spełnieniu przez inwestora określonych warunków, do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wypada wszakże zauważyć, że pogląd ten wypowiedziano rozpoznając skargę na decyzję wydaną [...] marca 1997 r., a więc w czasie, gdy w sprawach budowlanych nie istniał podział organów administracji na organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego. Ustanawiając instytucję samorządu terytorialnego na szczeblu powiatu i województwa, wprowadzona z dniem 1 stycznia 1999 r. reforma ustroju terytorialnego Polski, dokonała istotnych przekształceń w strukturze organów wykonujących administrację publiczną. Dotyczyły one w szczególności organów, których zadaniem jest wykonywanie czynności o charakterze inspekcyjnym, tj. wypełnianie funkcji nadzorczo-kontrolnej. Z chwilą wyodrębnienia pionu organów nadzoru budowlanego, ich właściwością objęte zostały zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 48, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego /art. 83 ust. 1 Pr. bud./. Do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą zaś sprawy m.in. udzielania pozwoleń na budowę /art. 82 ust. 1 Pr. bud./. W poprzednim stanie prawnym /przed 1 stycznia 1999 r./ organ administracji rozpatrujący wniosek o pozwolenie na budowę, stwierdziwszy przedwczesne podjęcie przez inwestora robót budowlanych, mógł orzec /w zależności od okoliczności sprawy/ na podstawie art. 48 bądź art. 50 i 51 Pr. bud. bez potrzeby umarzania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Obecnie taka możliwość nie istnieje, gdyż – jak wyżej wskazano – w zakresie powołanych przepisów właściwe są organy nadzoru budowlanego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma jednak obowiązek zakończenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a więc w sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, winien postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Z natury rzeczy bowiem pozwolenie na budowę może być udzielone jedynie w odniesieniu do robót zamierzonych, a nie będących już w trakcie realizacji. Art. 28 Pr. bud. stanowi wprost, że "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę...". W rozpoznawanej sprawie oczywisty jest fakt, że A.K. i S.K. przystąpili do robót budowlanych nie dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Od decyzji organu I instancji udzielającej pozwolenia na budowę wpłynęły bowiem, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołania innych stron postępowania. Odrębnym zagadnieniem, wykraczającym poza zakres niniejszej sprawy, jest natomiast kwestia przekonania inwestorów, że rozpoczynając roboty budowlane czynią to na podstawie ostatecznej decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę, który to organ stwierdził prawomocność decyzji i wydał im dziennik budowy. Ubocznie tylko wypada zauważyć, że stwierdzenie przez organ prawomocności decyzji jest problematyczne. Podpis Burmistrza dotyczy bowiem, jak się wydaje, samej decyzji, a nie zamieszczonej na niej klauzuli prawomocności. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rygorystyczna norma art. 48 Pr. bud. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy z powodu zaniedbań organu administracji inwestor pozostaje w błędnym przeświadczeniu, że wykonując roboty budowlane nie narusza prawa. Nie można bowiem przyjąć, że inwestor taki dopuszcza się samowoli budowlanej /zob. np. wyroki NSA: z 26 lutego 1999 r. Sygn. IV SA 397/97 – Wspólnota 1999, Nr 18, poz. 25 i z 1 października 2002 r. Sygn. II SA/Wr 2459/01/. W takich przypadkach w grę wchodzi możliwość zastosowania trybu postępowania wskazanego w art. 50 i 51 Pr. bud., a więc m.in. nakazanie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie /art. 51 ust. 1 pkt 2/, a następnie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego /art. 55 ust. 1 pkt 3 Pr. bud./. Prowadzenie postępowania w tym zakresie należy jednak do organów nadzoru budowlanego. Jak wynika z załączonej do skargi kserokopii postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...], wszczął on już postępowanie w tej sprawie wstrzymując prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. W tym postępowaniu zostaną więc rozstrzygnięte dalsze losy spornej inwestycji. W nim też mogą mieć znaczenie podnoszone w skardze argumenty dotyczące braku winy inwestorów i zaniedbań organu administracji. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego skarga na nią podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.