II SA/Lu 180/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., znak: [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. H. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.), wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. H. S. Kolegium Odwoławcze w B. P.: I. uchyliło decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] września 2017r., znak: [...] o ustaleniu W. C.-M. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej z instalacją zbiornika gazu LPG oraz instalacji zbiornika gazu LPG do istniejącego budynku usługowego, na działce oznaczonej nr geod. [...] położonej w miejscowości T. D., gmina T. w części: 1) odnoszącej się do punktu I tiret pierwszy: "zabudowa usługowa: budowa samoobsługowej myjni samochodowej z instalacją zbiornika gazu LPG oraz instalacją zbiornika gazu LPG dla budynku usługowego, obejmującego sformułowanie: "Zgodnie z powyższym inwestycja obejmuje: budowę samoobsługowej myjni samochodowej z instalacją zbiornika gazu LPG" - i w tym zakresie orzekło w ten sposób: "Zgodnie z powyższym inwestycja obejmuje: budowę samoobsługowej dwustanowiskowej myjni samochodów osobowych z instalacją zbiornika gazu LPG", 2) odnoszącej się do punktu II lit. b tiret drugi obejmującego sformułowanie: "uciążliwość wnioskowanej inwestycji powinna się zawierać w granicach własnej działki" - i w tym zakresie orzekło w ten sposób: "od strony zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (działki nr [...]) należy wykonać ekran akustyczny, który powstrzyma przenikanie wody i środków chemicznych na sąsiednie posesje i stłumi hałas oraz wykonać wzdłuż granicy działki nr [...] pas zieleni izolacyjnej średnio i wysokopiennej o wysokiej intensywności. Uciążliwość wnioskowanej inwestycji powinna zamykać się w granicach terenu do którego inwestor posiada tytuł prawny". II. w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Przedmiotem postępowania jest przedsięwzięcie nie zaliczające się do inwestycji celu publicznego, co oznacza, że ocenę dopuszczalności jego wykonania należy przeprowadzić na podstawie przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 tej u.p.z.p. Wyniki postępowania odwoławczego wykazały, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie warunki określone w tych przepisach zostały spełnione, stąd organ pierwszej instancji prawidłowo rozstrzygnął sprawę, ustalając wnioskodawcy warunki zabudowy dla planowanej, określonej na wstępie, inwestycji wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Organ uznał, że oprócz spełnionego warunku "dobrego sąsiedztwa", działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr [...] (działki nr [...]), teren, na którym leży, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem był on "odrolniony" w ramach procedury uchwalenia nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego, uzbrojenie już istniejące na działce poprzez rozbudowę przyłączy będzie wystarczające dla obsługi inwestycji, nadto zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5. Spełnienie wymogów określonych w tym przepisie obliguje zatem do ustalenia warunków zabudowy (art. 64 ustawy). Zdaniem Kolegium, wydanie kwestionowanej decyzji zostało poprzedzone sporządzeniem prawidłowej analizy obszaru objętego postępowaniem w zakresie jego funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w odniesieniu do warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, a który to obowiązek wynika z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Nr [...] poz. 1588 ze zm.) Ustalone dla planowanego obiektu parametry poszczególnych cech odpowiadają wielkościom występującym w obszarze analizy oraz uwzględniają żądania wnioskodawcy. Organ podniósł, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki występuje zabudowa usługowa, której parametry odpowiadają wielkościom planowanej inwestycji, toteż należy przyjąć, że zasada dobrego sąsiedztwa w tym zakresie jest zachowana, bowiem co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi wojewódzkiej nr [...] jest zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie opisanych wyżej parametrów. Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że ocena, czy planowana inwestycja może być faktycznie zrealizowana na danym terenie, należy do etapu postępowania o pozwolenie na budowę, a nie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz - co wymaga podkreślenia - zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Kolegium podkreśliło, że planowana inwestycja polegająca na budowie myjni samochodowej nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie organu, sprzeciw właściciela sąsiedniej nieruchomości przeciwko lokalizacji inwestycji na działce wskazanej przez inwestora nie stanowi przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium, ochrona osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy terenu została skarżącej zapewniona, ale nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesu osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. W ocenie Kolegium planowana zabudowa nawiązuje do uzupełniającej zabudowy usługowej, toteż mieści się w granicach ładu przestrzennego obszaru analizowanego. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości ale w realiach sprawy umożliwia uzupełnienie istniejącej funkcji (mieszkaniowej) o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję (funkcja usługowa), a poszczególne parametry planowanej zabudowy nawiązują do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Kolegium uznało zatem, że postępowanie odwoławcze nie wykazało, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób powodujący uchylenie jej w całości, nie wykazało też, by zarzuty odwołania skutecznie wpływały na jej byt. Jednakże w stwierdzonym stanie faktycznym i prawnym Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy w części dotyczącej informacji odnoszących się do określenia obiektu, czyli budynku samoobsługowej myjni samochodów osobowych nie może się ostać, bowiem nie uwzględnia stwierdzeń wnioskodawcy. Skład orzekający, z uwagi na zarzuty strony skarżącej, uwzględnił także wynikającą z ustawy zasadę dotyczącą konieczności zagwarantowania przy ustaleniu warunków zabudowy ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe i kulturowe. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. H., zarzucając nieuwzględnienie jej uzasadnionych interesów jako właścicielki nieruchomości sąsiedniej. Wskazała, że istnieją uzasadnione podstawy, by uznać, że funkcjonowanie myjni spowoduje przenikanie wody, środków chemicznych i gazów na jej nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na zarzuty skargi uznało za całkowicie nietrafny zarzut, że kwestionowana decyzja narusza prawa własności skarżącej. W świetle regulacji art. 63 ust. 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu ani nie narusza prawa własności osób trzecich. Wydanie takiej decyzji nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw związanych z korzystaniem z nieruchomości sąsiedniej, nie jest ona bowiem rozstrzygnięciem ograniczającym czyjekolwiek prawa. Zdaniem Kolegium, skarżącej - na etapie ustalania warunków zabudowy została zapewniona ochrona jej interesów. Kwestionowana decyzja nie narusza ani też nie ogranicza jej praw własności. Kolegium dodało, że pozostawiło do kompetencji organów achitektoniczno-budowlanych władcze rozstrzyganie w zakresie określenia miejsca posadowienia myjni oraz miejsca lokalizacji ekranu akustycznego o określnych parametrach na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. W niniejszej sprawie organy ustaliły warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej z instalacją zbiornika gazu LPG oraz instalacją zbiornika gazu LPG do istniejącego budynku usługowego, na działce oznaczonej nr geod. [...], położonej w miejscowości T. D.. Inwestycja ta, co jest bezsporne, nie jest inwestycją mogącą zawsze bądź choćby potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest też inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121) w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zatem ustalenie warunków jej realizacji wymagało łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., na czele z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa, o której mowa w punkcie pierwszym tego przepisu. W myśl tej zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym celu, stosownie do treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalając wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, jako trzykrotna szerokość frontu działki nr [...] objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (front działki: 44m x 3 = około 132 m). Objęta wnioskiem działka znajduje się w centrum tak wyznaczonego obszaru. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej w niniejszej sprawie wynika, że w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna (6 działek) oraz mieszkaniowo-zagrodowa (4 działki). Funkcja usługowa dotyczy jedynie dwóch działek znajdujących się na tym obszarze – na działce nr [...] realizowane są usługi oświatowe (szkoła podstawowa), zaś na działce nr [...] - usługi opieki zdrowotnej (ośrodek zdrowia). Należy podkreślić, że jedynie na objętej wnioskiem działce nr [...] realizowane są usługi handlu – sklep "L.", sklep mięsny "W." i kwiaciarnia. Jest to okoliczność istotna w sprawie, bowiem, jak wprost wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., spełnienie wymogu dobrego sąsiedztwa następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem, ma m. in. zbliżoną funkcję. Analizie podlega zatem sposób zagospodarowania działek sąsiednich względem działki objętej wnioskiem. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu i jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08). Należy zatem przyjąć, że dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej w niniejszej sprawie nie wynika, by na badanym obszarze tego rodzaju działka istniała. Nie wystarczy bowiem, że na działkach sąsiednich realizowane są jakiekolwiek usługi. Muszą być to usługi o zbliżonym charakterze do tej, którą ma realizować inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organy nie wyjaśniły w sposób przekonujący i jednoznaczny, że budowa samoobsługowej myjni samochodowej nawiązuje do funkcji już realizowanych w sąsiedztwie działki nr [...]. Szkoła oraz ośrodek zdrowia zaspokajają najważniejsze potrzeby członków wspólnoty samorządowej – stanowią realizację dwóch kluczowych publicznych praw podmiotowych – prawa dostępu do edukacji oraz prawa do opieki zdrowotnej. Typowo komercyjna usługa myjni samochodowej w żadnej mierze nie nawiązuje do tych funkcji; nie jest do nich zbliżona, ani też ich nie uzupełnia. Jest przy tym całkowicie niezrozumiałe stanowisko organu, że skoro działka inwestora jest zabudowana budynkiem handlowym, to okoliczność ta ma wskazywać, że istnieje na niej zabudowa o funkcji usługowej, zaś projektowana myjnia samochodowa będzie stanowiła jej uzupełnienie. Organ odwoławczy, dokonując powyższego zabiegu interpretacyjnego, uznał w istocie, że sposób zagospodarowania działki objętej wnioskiem polega na uzupełnieniu funkcji realizowanej na tej działce, co jest sprzeczne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który wprost odnosi przesłankę kontynuacji funkcji do stanu zagospodarowania działek sąsiednich – nie zaś działki inwestora. Interpretacja przyjęta przez organ odwoławczy prowadzi do wniosku, że sposób zagospodarowania przez inwestora własnej działki może mieć istotne znaczenie dla określenia granic dobrego sąsiedztwa analizowanego obszaru, co jest w ocenie sądu, naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W okolicznościach rozstrzyganej sprawy istotne jest więc nie to, czy myjnia samochodowa stanowi uzupełninie funkcji handlowej na nieruchomości objętej wnioskiem, lecz to, czy może ona stanowić uzupełninie funkcji występującej na działkach sąsiednich. Nie można w związku z tym uznać, że wnioskowany sposób zagospodarowania działki nr [...] stanowi kontynuację funkcji na obszarze objętym analizą. Wbrew stanowisku organów, nie ma wystarczających podstaw, by stwierdzić, że został w sprawie spełniony podstawowy warunek wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji ustalającej warunki realizacji tej inwestycji, co czyni analizę pozostałych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zbędną. Powyższe obligowało sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), jako naruszających w sposób istotny zarówno normę prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i przepisy proceduralne, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 18, a organ drugiej instancji – również art. 136 k.p.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji oceni przesłanki ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji samoobsługowej myjni samochodowej na działce nr [...], w szczególności ustali, a następnie szczegółowo i przekonująco uzasadni, spełnienie bądź niespełnienie kluczowej w okolicznościach sprawy przesłanki kontynuacji funkcji. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.