II SA/Lu 181/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz -sprawozdawca, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Stażysta Monika Kowalik, po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2005 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] oraz Z. i G.P. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji budynku usługowo-mieszkalnego na działkach Nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zamierzona inwestycja w postaci budynku usługowo-mieszkalnego piętrowego z użytkowym poddaszem oraz przystosowanie istniejących przyłączy energetycznych, wodociągowych, gazowych i kanalizacji sanitarnej na działkach Nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] spełnia ustawowe wymogi dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy obszaru, na którym znajdują się działki Nr ewid. [...] i [...] , sporządzonej przez uprawnionego architekta wynika, iż spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane pod warunkiem zachowania istniejącej linii zabudowy, odpowiedniej szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku i geometrii dachu oraz harmonijnej formy dostosowanej do istniejących obiektów. Wymienione w analizie uwarunkowania zostały skonkretyzowane w decyzji organu pierwszej instancji. Zarzut odwołujących się co do braku dostępu do drogi publicznej jest niezasadny albowiem w decyzji stwierdzono, że dostęp do działki z drogi publicznej (ulicy [...]) zapewni projektowany wjazd na działkę od istniejącego parkingu. Według rysunku mapy, stanowiącej załącznik do decyzji, na którym wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji działka Nr [...] przylega do już istniejącego budynku mieszkalno-usługowego wnioskodawcy. Analiza terenu nie potwierdza także zarzutu nadmiernego zagęszczenia obszaru. Cały analizowany teren jest zabudowany budynkami mieszkalnymi i handlowo-usługowymi. Gabaryty projektowanego budynku przy obecnej intensywności zabudowy nie wskazują, by jego realizacja znacząco pogorszyła warunki komunikacyjne lub warunki życia mieszkańców osiedla. Mieszkańcy terenów intensywnie zabudowanych nie mają podstaw prawnych do ograniczania praw właścicieli położonych na tym terenie nieruchomości. Zawarte w odwołaniach oświadczenia o braku zgody na przebudowę przebiegających przez ich nieruchomości przyłączy infrastruktury nie mogą być uwzględnione w tym postępowaniu, ponieważ zgodnie z art. 63 ust 2 powołanej ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Mogą one mieć znaczenie dopiero w odrębnym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi, o których mowa w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez tę decyzję w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca Spółdzielnia zarzuciła, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskowana inwestycja naruszać będzie bowiem ład przestrzenny i wymagania funkcjonalne środowiska przez nadmierne zagęszczenie zabudowy w sytuacji , gdy już obecnie dojazdy i dojścia do działki inwestora zabudowanej obiektami handlowo-usługowymi prowadzą przez tereny stanowiące własność Spółdzielni. Przekroczenie pojemności zabudowy terenu stwarza zagrożenie dla mieszkańców osiedli w postaci nadmiernego hałasu, emisji spalin, braku miejsc parkingowych itd. Ponadto , zdaniem strony skarżącej projektowany obiekt nie spełni wymogu dostępu do drogi publicznej, gdyż działka Nr ewid. [...] takiego dostępu nie posiada , a działka Nr [...] ma zabudowaną całą powierzchnię, co wyklucza możliwość przemieszczania się pojazdów. Z uwagi na fakt, że przez działkę Nr ewid. [...] przebiegają sieci wodociągowo-kanalizacyjne i ciepłownicze zasilające bloki mieszkalne Spółdzielni i inne obiekty , zabudowa działki wymagałaby przełożenia tych sieci na inne tereny, na co Spółdzielnia nie wyrazi zgody. W ocenie strony skarżącej przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie została także zachowana procedura przewidziana w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona w sprawie analiza terenu nie zawiera danych o odległościach użytych dla określenia granic analizowanego terenu, a także nie uwzględnia faktu, że przy narożnej działce powinny być zsumowane dwa jej fronty przez co obszar analizowanego terenu wzrasta i wymaga ujęcia w analizie kolejnych zabudowanych działek o numerach [...] i [...]. Analiza ta nie wyjaśnia także na jakiej podstawie został przyjęty dla analizowanego terenu współczynnik intensywności zabudowy jako 0,40. Nie daje ona również odpowiedzi na pytanie, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do przyłączenia do niego planowanego obiektu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium uznało je za nieuzasadnione. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości odmowy ustalenia warunków zabudowy ze względu na przyszłe i niepewne utrudnienia dla mieszkańców miasta, spowodowane nową zabudową spełniającą wymagania, o których mowa w tym przepisie. Również ochrona należących do Spółdzielni terenów przed ich wykorzystywaniem przez osoby nie zamieszkałe w spółdzielczych zasobach mieszkaniowych nie może być realizowana w tym postępowaniu. Nietrafny jest, w ocenie Kolegium, zarzut skargi o braku dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy projektowany budynek ma być usytuowany jako przedłużenie istniejącej zabudowy w ciągu budynków usługowo-mieszkalnych posiadających dostęp do ciągu pieszo-jezdnego oraz do parkingów i dróg dojazdowych po drugiej stronie tych budynków. Również zarzuty o niewystarczającym uzbrojeniu terenu są bezpodstawne w sytuacji, gdy niewielki rozmiar projektowanego przedsięwzięcia nie wskazuje, by istniejące uzbrojenie intensywnie zabudowanego obszaru miało okazać się niewystarczające oraz wymagające przebudowy sieci ciepłowniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, co czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Nie jest przy tym, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) związany granicami skargi, co oznacza, że rozpoznając sprawę bierze pod uwagę, z urzędu, wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. W rozpatrywanej sprawie skardze nie można odmówić słuszności albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W świetle przepisu art. 59 ust. 1 tejże ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Właściwy organ zobligowany jest do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy o ile wnioskowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 powołanej ustawy. Przepis ten w ustępie 1 wymienia pozytywne przesłanki wydania decyzji, którymi są: - uzależnienie możliwości zabudowy od zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedzkiej, dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, - wykazanie przez inwestora dostępu działki do drogi publicznej (bezpośredniego lub pośredniego przez drogę wewnętrzną oraz inną drogę, do korzystania z której inwestor posiada tytuł prawny), - istnienie lub zaprojektowanie uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, - stwierdzenie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2002r. na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, - zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Ustawodawca w art. 61 ust. 6 omawianej ustawy zawarł upoważnienie dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a w ust. 4 tego przepisu wskazał, iż rozporządzenie to określi wymagania dotyczące ustalania: - linii zabudowy, - wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, - szerokości elewacji frontowej, - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, - geometrii dachu. Wykonując powyższe upoważnienie ustawowe Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno zostać poprzedzone ustaleniami, których dokonanie nakazuje organowi powołane rozporządzenie. Zgodnie z wymogiem określonym w § 3 w zw. z § 2 ust, 4 omawianego rozporządzenia obligatoryjne jest wyznaczenie obszaru analizowanego, stanowiącego teren, którego funkcję oraz cech zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego przebiegają w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, której dotyczy wniosek, nie mniej jednak niż 50 m i powinny być one wyznaczone na mapie, o której mowa w art. 52 ustawy. Przepis § 9 rozporządzenia stanowi, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy powinny również posiadać dwie części tj. tekstową i graficzną, stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Konieczność sporządzenia części graficznej analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, potwierdza także treść ustępu 3 § 9 rozporządzenia wymagając przy tym by była ona sporządzona na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania kopii. W rozpatrywanej sprawie z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi, jak również z treści zaskarżonej decyzji, nie wynika, by organy orzekające dokonały ustaleń istotnych dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie i w sposób wymagany przez powołane wyżej przepisy. Stanowi to zarazem naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Analiza obszaru na który powołuje się zaskarżona decyzja nie zawiera części graficznej, o której mowa w § 9 ust. 3 rozporządzenia, a z jej części opisowej również nie można jednoznacznie wnioskować, czy należycie tj. zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia zostały wyznaczone granice analizowanego obszaru. Okoliczność ta uniemożliwia stwierdzenie, czy wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są miarodajne dla przyjęcia , że wnioskowana inwestycja spełnia wymogi do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Z tych względów Sąd uznał zaskarżoną decyzję za wydaną z naruszeniem prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.