II SA/Lu 181/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Gminy [...]kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] wymierzył G. O. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] złotych za usunięcie bez zezwolenia 865 sztuk drzew gatunku sosna zwyczajna z nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym 14 – Tarkawica, działka nr [...], o obwodach pni pomniejszonych o 10%, które zostały ustalone na podstawie najmniejszych promieni pni, z powodu braku kłód oraz zobowiązał Gminę do zapłacenia kary w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na wskazane w nim konto bankowe. Od decyzji tej G. O. wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzył postępowanie administracyjne w zakresie wyszczególnionych trzydziestu sześciu sztuk drzew, usuniętych bez wymaganego zezwolenia z działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym 14-Tarkawica, G. O. (punkt 1) oraz wymierzył G. O. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez zezwolenia ośmiuset dwudziestu dziewięciu sztuk drzew wymienionych w załączniku do decyzji (punkt 2 decyzji). W obszernych wywodach uzasadniania Starosta wyjaśnił, że Gmina jest właścicielem wspomnianej nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą nr [...] W dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w L. wpłynęło pismo A. G. informujące o nielegalnej wycince drzew znajdujących się na tej nieruchomości. W dniu [...] r. przeprowadzono wizję terenową, podczas której ustalono, że na terenie działki widoczne są liczne karpy po usuniętych drzewach. W związku z faktem, że ustalenie obwodów drzew usuniętych bez zezwolenia, na wysokości 130 cm, było niemożliwe, brak było bowiem kłód, dokonano pomiaru najmniejszych promieni pni. Na podstawie oględzin nie ustalono, kiedy dokonano usunięcia drzew. Stwierdzono, że przyczyną zniszczenia drzew, były wichury, które spowodowały dużą ilość wywrotów, czego dowodem są naruszone karpy z częściowo odsłoniętym systemem korzeniowym, jak również połamane i powywracane drzewa na terenie przedmiotowej działki. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że G. O. ponosi odpowiedzialność za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Jak ustalono właściciel nieruchomości zlecił bowiem dokonanie wycinki drzew oraz posiadał wiedzę o usuwaniu drzew. Podmioty wymienione w art. 83f ust. 1 pkt 14 lit. a-b ustawy o ochronie przyrody nie muszą legitymować się pozwoleniem na wycinkę drzew, jeżeli spełniają warunki określone w art. 83f ust. 2 i 3 ww. ustawy. G. O. nie spełniła tych warunków. Stosownie do unormowania art. 53 ust. 4 ustawy zmieniającej z dnia [...] r. - postępowanie umarza się, gdy dotyczy kary pieniężnej za czyn, który nie jest zagrożony karą pieniężną na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29 w brzmieniu nadanym tą ustawą zmieniającą. Oznacza to, że jeżeli nie zostaną spełnione przesłanki z art. 83f ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody nie można uznać, iż usunięcie tych drzew bez zezwolenia nie jest zagrożone karą pieniężną. W ocenie organu nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie usunięcia drzew bez zezwolenia przez G. O., za wyjątkiem dotyczącego 36 sztuk drzew, których obwody na wysokości 5 cm nie przekroczyły 25 cm. Wynika to z dyspozycji art. 83f ust.1 pkt 3 lit. b ustawy o ochronie przyrody. W. opłaty za usunięcie pozostałych drzew obliczona została zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia [...] r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew. Ustalenie obwodów usuniętych bez zezwolenia drzew było niemożliwe, z powodu braku kłód, dlatego obwody do ustalenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew ustalono, dla każdego drzewa oddzielnie, przyjmując najmniejsze promienie pni i pomniejszając wyliczone obwody o 10 %. Wyliczone obwody zostały pomnożone przez stawki w PLN za 1 cm obwodu oraz przez współczynniki różnicujące stawki w zależności od wyliczonego obwodu, dla każdego drzewa oddzielnie, zgodnie z wyżej wymienionym rozporządzeniem. Ponieważ organ uznał przedmiotowe drzewa za wywroty, w myśl art. 89 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, wysokość administracyjnej kary pieniężnej została obniżona o 50%. Administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia naliczona została na podstawie pomiarów zebranych podczas oględzin karp zgodnie z załącznikiem stanowiącym integralną część decyzji. Kara za usunięcie 829 sztuk drzew wyniosła [...] zł. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Gminy uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie Kolegium bezsporne jest w sprawie to, że Gmina w chwili wydawania zaskarżonej decyzji była właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położona w obrębie geodezyjnym 14- Tarkawica. Jest to jedyna okoliczność w niniejszej sprawie, która nie budzi wątpliwości. W pozostałym zakresie materiał dowodowy jest nie tylko niekompletny, ale również nie może stanowić podstawy do wydania decyzji co do istoty sprawy. W sprawie brak jest bezpośrednich środków dowodowych wykazujących na to, że Gmina wiedziała o wycince i się na nią godziła. Organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie dokonał nieuprawnionego domniemania, że z samego faktu posiadania tytułu własności do nieruchomości, odwołującej się można przypisać odpowiedzialność administracyjną za usunięcie wszystkich drzew. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustalenia te budzą wątpliwości. Jeżeli bowiem przyjąć, że posiadacz nieruchomości dowiedział się o usunięciu drzew już po tym fakcie, nieuprawniony będzie pogląd, że godził się na usunięcie. Brak jest zatem związku przyczynowego między zaniechaniem posiadacza nieruchomości a usunięciem drzew. Materiał dowodowy, który zdaniem organu I instancji przesądził o odpowiedzialności Gminy, nie został dołączony do wykazu akt sprawy. Rozpoczyna się bowiem dokumentem z dnia [...] r. i żaden dokument, którego data sporządzenia przypada na dzień wcześniejszy nie jest wskazany. Jedynym źródłem z którego pochodzą te dokumenty jest zawiadomienie dotyczące usunięcia drzew pochodzące od A. G.. Żaden ze wskazanych dokumentów z wyjątkiem protokołów z przesłuchań świadków dokonanych przez organ I instancji nie został zgromadzony w trybie procesowym. Tak uzyskane dokumenty nie zostały uwierzytelnione za zgodność z oryginałem i nie zostały uzyskane od organów, od których pochodzą. Wskazana wadliwość materiału dowodowego decyduje o braku możliwości jego wykorzystania w sprawie. Brak jest również dowodów pozwalających na stwierdzenie, że wszystkie z 829 sztuk drzew zostały usunięte za zgodą i wiedzą Gminy. Organ zupełnie pominął fakt, że jedynie co do 15 m2 wiadomo, iż dokonano ich "uprzątnięcia jako powalonego drzewostanu", "uprzątnięcia powalonych drzew", jak wynika z zeznań świadków. Wątpliwości budzi sposób uzyskania przez organ I instancji dowodu z przesłuchania świadków. Nie jest wiadome bowiem z treści sporządzonych protokołów, z jakich powodów odwołująca się lub jej pełnomocnik nie uczestniczyli w tej czynności dowodowej oraz w oględzinach w dniach 14 i [...] r. W aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód zawiadomienia Gminy, ani jej pełnomocnika o przeprowadzeniu oględzin. Brak jest też protokołu oględzin podpisanego przez stronę postępowania. Sporządzonym przez organ I instancji notatkom służbowym nie można przyjąć walor dowodu. Wątpliwości budzi prawidłowe określenia gatunków wszystkich usuwanych drzew. Dokonanie tego na podstawie pni wymaga wiedzy specjalnej, tymczasem z akt sprawy nie wynika, czy dokonujące oględzin osoby posiadały wiedzę specjalistyczną z zakresu dendrologii. Uzasadnia to zastosowanie art. 84 kpa. Organ pierwszej instancji nie wykazał też, kiedy dokonano usunięcia 829 sztuk drzew. Jest to istotne z uwagi na brzmienie art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Tym bardziej, że świadek L. R. zeznał, że od strony północnej lasu było wiele starych pni drzew wyciętych przed kilku laty. Ustalenie daty usunięcia drzew jest także istotne z uwagi na określenie stawek wynikających z obwieszczenia Ministra Środowiska. Z treści protokołów oględzin nie wynika też, na jakiej wysokości dokonano obmiaru drzew, co jest istotne w świetle art. 83f ust. 1 pkt 3 ustawy. Organ dokonał przy tym ustalenia średnicy pni, a obowiązujące przepisy wyraźnie stanowią, że ustalony powinien być obwodów drzew. Organ I instancji pominął zupełnie ustalenie miejsca posadowienia drzew w sytuacji, gdy nie ma wyznaczonej granicy działki 404 i brak jest widocznych znaków granicznych. Nie ulega wątpliwości, że osobie niebędącej ani właścicielem, ani posiadaczem nieruchomości nie można wymierzyć kary pieniężnej. Okoliczność brak ustalonego przebiegu granic mająca wpływ na ustalenia odpowiedzialności administracyjnej może być przy tym przesłanką do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa. Z powyższych względów Kolegium rozstrzygnęło jak w decyzji. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła G. O.. Zarzuciła organowi odwoławczemu, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 15 i art. 16 § 1 kpa, gdyż odwołująca się zaskarżyła jedynie punkt drugi rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, nie obejmując odwołaniem jej punktu pierwszego, w której to części decyzja stała się ostateczna; art. 105 § 1 kpa, art. 53 ust. 4 ustawy z dnia [...] r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 83f ust. 1 pkt 14 lit. a i art. 88 ust. 10 ustawy z dnia [...] r. o ochronie przyrody, poprzez nie umorzenie postępowania w niniejszej sprawie oraz naruszenie art. 105 § 1 kpa, art. 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o ochronie przyrody, poprzez nie umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ wyższego stopnia, z uwagi na brak możliwości przypisania jej odpowiedzialności za usunięcie 829 sztuk drzew bez wymaganego zezwolenia. W obszernych wywodach uzasadnienia skarżąca wyjaśniła powyższe zarzuty i wnioski. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej i szeroko odniosło się do argumentów skargi. Stwierdziło między innymi, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż dotyczy jedynie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Rację ma G. O. twierdząc, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 15 kpa oraz art. 16 § 1 kpa, gdyż organ odwoławczy rozstrzygnięciem swojej decyzji objął nie zaskarżoną odwołaniem część decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Wynika z niego, że postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu oraz, iż w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się, zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takim przypadku, stosownie do unormowania art. 16 §1 kpa, rozstrzygnięcie, zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne. Natomiast, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, dającej się wyodrębnić części, to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego i w konsekwencji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 2492/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Istota jej sprowadza się bowiem do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej zaskarżoną treścią rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że decyzja organu I instancji składała się z dwóch punktów. W pierwszym organ umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez pozwolenia prowadzone w stosunku do 36 sztuk drzew, zaś w drugim wymierzył administracyjną karę pieniężną za usunięcie pozostałych drzew. W ocenie Składu Orzekającego w niniejszej sprawie każde z tych rozstrzygnięć może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, zaś ich treść nie wpływa na siebie. G. O. mogła więc odwołać się jedynie od jednego z rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, co też uczyniła, odwołując się jedynie od części decyzji dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Zatem Kolegium nie mogło wykroczyć w postępowaniu odwoławczym poza tak wyznaczony zakres granic swoich kompetencji do rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 556/06 – opubl. CBOSA). Mimo to, jak wynika z treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, Kolegium usunęło z obrotu prawnego całą decyzję organu pierwszej instancji orzekając, że uchyla ją w całości. Nie można zatem przyjąć, aby zaskarżona decyzja dotyczyła jedynie punktu drugiego decyzji organu pierwszej instancji. Co prawda Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdziło, że z uwagi na brak zaskarżenia części decyzji dotyczącej umorzenia postępowania nie dokonywało oceny prawidłowości wydania decyzji w tym zakresie, jednak jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia (patrz np. wyrok NSA w Warszawie z dnia [...] r., sygn. akt IV SA 1886/96 – Lex nr 48694). Przy czym należy podkreślić, że treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie budzi żadnych wątpliwości co do tego, iż usuwa z obrotu prawnego całą decyzję Starosty [...]. Ponadto należy zauważyć, że decyzja, której osnowa składa się z dwóch lub więcej wyodrębnionych, samodzielnych rozstrzygnięć, których treść nie wpływa na siebie jest nadal jedną decyzją. W takim przypadku nie mamy w jednej sprawie wydanych kilku decyzji, aby można było przyjąć, że organ odwoławczy uchylając w całości zaskarżoną decyzję w istocie uchyla tylko tą decyzję, która zawierała rozstrzygnięcie kwestionowane w osnowie odwołania. Jeżeli zatem w takiej sytuacji organ odwoławczy orzeknie o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji przekroczy granice swoich kompetencji do rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, czym naruszy art. 15 kpa oraz art. 16 § 1 kpa. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Kolegium uchylając w całości decyzję organu pierwszej instancji, mimo, że w odwołaniu kwestionowano jedynie jej punkt drugi, naruszyło art. 15 kpa w zw. z art. 127 § 1 kpa, gdyż wszczęło postępowanie odwoławcze niejako z urzędu oraz art. 16 § 1 kpa, gdyż uchylając w całości zaskarżoną decyzję, uchyliło też jej punkt pierwszy, który nie będąc objęty odwołaniem uzyskał przymiot prawomocności i ostateczności. Uchybienia te niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone naruszenie prawa przesądza o konieczności usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz przedwczesnym czyni ocenę legalności pozostałych zarzutów skargi. W sytuacji bowiem, gdy zakres przeprowadzonego postępowania odwoławczego jest szerszy, niż zakreślony odwołaniem, ocena legalności ustaleń faktycznych i wykładni przepisów prawa poczynionych przez organ odwoławczy nie ma miejsca w sprawie odwoławczej, której wszczęcia żądał podmiot wnoszący odwołanie. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium ograniczy zakres postępowania odwoławczego do punktu drugiego decyzji organu pierwszej instancji. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).