II SA/Lu 183/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2006 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2005 r. nr [...] przyznającej T.W. pomoc finansową w postaci zasiłku celowego w kwocie 150 zł na zaspokojenie potrzeb wymienionych we wnioskach strony z dnia 28 września 2005r – "opłacenie prądu, dług do oddania ( opał)", 6 października 2005r – "łuczywo, świeczki, maszynkę spirytusową, denaturat" , 11 października 2005 r. – "remont ( naprawa) dachu nad balkonem‘’ i 12 października 2005 r. – " świadczenie na opłacenie kary niezbędnej do podłączenia prądu, opłacenie prądu ( termin 3 październik 2005 r. ) i opał na sezon 05/06 r. ‘’. W motywach uzasadnienia swojego stanowiska Kolegium wyjaśniło, że T. W. regularnie korzysta z pomocy społecznej w różnych formach, a nie jest obowiązkiem organów pomocy społecznej uwzględnianie wszystkich zgłaszanych przez nią żądań. Priorytetowym zadaniem pomocy społecznej jest takie gospodarowanie środkami przeznaczonymi na ten cel, aby przyjść z pomocą jak największej liczbie osób oraz aby wspierać podopiecznych ośrodka pomocy społecznej w przezwyciężaniu przez nich trudności życiowych we własnym zakresie z wykorzystaniem własnych możliwości oraz środków. Kolegium podkreśliło, że udzielona pomoc nie zamyka stronie drogi do występowania z kolejnymi wnioskami o jej dalsze wsparcie. Zwrócono ponadto uwagę, że skoro udzielono stronie pomocy finansowej, a Kolegium nie stwierdziło, aby decyzja rażąco naruszała prawo lub interes społeczny, to po stronie organu odwoławczego brak jest uprawnień do uchylenia decyzji, takie bowiem rozstrzygniecie byłoby na niekorzyść strony odwołującej się, a zatem wydane z rażącym naruszeniem art.139 kpa. Kolegium wskazało, że pełnoletni syn T. W. , pozostający na jej utrzymaniu, nie uczy się , ani nie podejmuje żadnych prób znalezienia pracy ( choćby dorywczej), jak również nie zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny. Skoro strona utrzymuje syna (nie uczącego się i nie pracującego) , który może podjąć pracę , to fakt ten nie może przemawiać za udzieleniem jej większej pomocy , niż uczyniono ta zaskarżoną decyzją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T.W. zarzuciła decyzji, że jej uzasadnienie nie spełnia wymogów 107 ust.3 kpa, a ponadto brak udziału w postępowaniu odwoławczym – Ośrodek Pomocy Społecznej nie doręczył skarżącej pisma w sprawie przesłania odwołania do Kolegium. Według skarżącej z uzasadnienia decyzji wynika, że w Ośrodku Pomocy Społecznej brak jest dokumentów ( nie ujęto) np. składanych przez nią oświadczeń, wezwań i pism. Skarga zarzuca ponadto nie wyłączenie dwóch pracownic socjalnych Ośrodka Pomocy Społecznej z rozpatrywania jej spraw mimo stosownego wniosku i dowodów ich stronniczości, którymi są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także niewyłączenie dwóch członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z których jeden naruszał prawo, co potwierdzają z kolei wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zdaniem skarżącej decyzja pozytywna to całkowite załatwienie sprawy i nadal należą się jej świadczenia. W aneksie do skargi z dnia 20 marca 2006 r. T. W. wyjaśniła, że uzasadnienie decyzji nie zawiera jakichkolwiek faktów, które organ uznał za udowodnione, czy przyczyn odmowy wiarygodności innym dowodom. Nie przytoczono podstaw prawnych przyznania kwoty ograniczonej, a w zasadzie orzeczonej z sufitu. Zdaniem skarżącej ograniczanie kwot jest niezgodne z art. 2,3 czy 11 ust.3 ustawy. Jej dochód miesięczny to 440 zł , co przy dwóch osobach wystarczy po jednym skromnym daniu dziennie. Zasiłek celowy w kwocie 150 zł został przeznaczony z głodu na zakup żywności. Potrzeby rodziny spotęgowały się na skutek wadliwych decyzji Ośrodka Pomocy Społecznej, które spowodowały jej ruinę materialną i zdrowotną. Skarżąca podkreśliła, że wielokrotnie składała oświadczenia w sprawie niezbędnych potrzeb, które potwierdzają jej trudną sytuację. Kwota 150 zł jest niewystarczająca by załatwić niezbędne potrzeby. W jej ocenie pisanie wniosków do GOPS, nawet raz w miesiącu jest zgodne z ustawą i kpa. Nie jest to eskalacja żądań, lecz sprawy do załatwienia. Skarżąca podkreśliła, że we wnioskach nie ma zamieszczonych wszystkich żądań, lecz tylko niezbędne jak prąd, opał, leczenie, remont dachu. Nie występowała natomiast o odzież, obuwie, środki higieny sanitarne czy piorące, słodycze, kakao, szachy, kino, książkę, zeszyt, ołówek, żarówkę, młotek, ogórki, sport, wypoczynek, szafę czy firanki. W opinii skarżącej ograniczona pomoc zwiększa liczbę osób i jest niezgodna z prawem. Pomoc społeczna powinna wspierać w taki sposób, aby zachowana została godność człowieka. Tymczasem nie ma pieniędzy nawet na dojazd do biura pracy w L.. Ponownie podkreślono także brak zawiadomienia o przesłaniu decyzji Ośrodka Pomocy Społecznej do organu odwoławczego, przez co, zdaniem skarżącej, uniemożliwiono jej udział w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Zaznaczono przy tym, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją T. W. nie składała wniosków o wyłączenie jakichkolwiek pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej lub członków Kolegium. Wnioski takie były składane w innych postępowaniach. Kolegium zaprzeczyło, jakoby w aktach sprawy brak było dokumentów. Zostały one złożone przed wszczęciem postępowania w sprawie i dotyczą innych spraw administracyjnych. Nawet jednak w przypadku ich dołączenia, i tak nie miałyby wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ problematyka w nich zawarta znana jest organom. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oczywiście trafne jest spostrzeżenie skarżącej, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia ich niezbędnych potrzeb. Wniosek taki znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. Nr 64, poz.593 ze zmianami ), a wprost wynika z jej art. 3 ust.1. Błędne jest jednak przyjęte przez skarżącą założenie, że przepis ten umożliwia formułowanie żądań co do zaspokojenia potrzeb niezbędnych w niemal nieograniczonym zakresie. Stosownie do art. 3 ust. 3 oraz art. 4 ustawy wyznacznikami ustalania pomocy są okoliczności uzasadniające jej udzielenie oraz możliwości pomocy społecznej. Na takiej też konstrukcji oparty jest zasiłek celowy, który według art. 39 ustawy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby. W szczególności może nim być pokrycie w całości lub części kosztów zakupu żywności , leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Żadne przepisy ustawy pomocy społecznej określające zasady na jakich może zostać przyznany zasiłek celowy nie określają natomiast wysokości tego zasiłku i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. Bez wątpienia zatem decyzja o przyznaniu zasiłku celowego oparta jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza pozostawienie ustalenia wysokości zasiłku celowego do oceny organu pomocy społecznej. Uznaniowy charakter decyzji powoduje, że jej sądowa kontrola nie dotyczy rozstrzygnięcia będącego wynikiem dokonanego wyboru, ale obejmuje postępowanie poprzedzające jej wydanie. W konsekwencji decyzja uznaniowa uchylana jest przez Sąd w wyniku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można byłoby mówić wówczas, gdyby organ dokonując oceny sprawy pominął istotne dla niej dokumenty lub okoliczności faktyczne, albo dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Zaskarżona decyzja tego rodzaju wady nie posiada. Nie można przychylić się do zarzutu skarżącej nieuwzględnienia przy ustaleniu jej sytuacji materialnej pism i oświadczeń wymienionych w pkt 7 skargi. Zostały one zgłoszone w innych sprawach przed wnioskami o zasiłek celowy, a skarżąca nie podnosiła , że dotyczyły one także niniejszej sprawy. Podkreślić przy tym należy, że organy administracji w toku postępowania nie kwestionowały bardzo trudnej sytuacji skarżącej i konieczności udzielenie jej wsparcia finansowego. Nie mają one natomiast obowiązku samodzielnego poszukiwania pism potwierdzających ten stan rzeczy w aktach wszystkich innych postępowań toczących się z udziałem skarżącej , skoro takiemu ustaleniu nie zaprzeczają. Przy rozpoznaniu wniosków wskazano na ograniczone możliwości finansowe jakimi dysponuje pomoc społeczna , co uniemożliwia udzielenia pomocy w żądanym zakresie. Z taką oceną nie sposób się nie zgodzić, zwłaszcza jeśli zauważyć, że część żądań w żadnym razie nie może zostać uznana jako niezbędna potrzeba w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie utrzymuje, że za niezbędną potrzebę nie można uznać pokrycia zaległości w opłatach za mieszkanie, w tym także czynszu ( por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1998 r. I SA 1174/97 LEX 45813 , wyrok NSA z dnia 15 października 1996 r. SA/ Ka 2772/95 Pr. Pracy 1997/5 str.45 ). Za niezbędną potrzebę nie można uznać także zapłaty kary wobec zakładu energetycznego, co ma umożliwić ponowne podłączenie energii elektrycznej, skoro jej naliczenie zostało spowodowane zaniechaniem przez stronę płacenia rachunków. Niezbędną potrzebą w świetle powołanego przepisu nie jest także spłata zaciągniętych zobowiązań w bankach lub innych instytucjach finansowych. Strona winna liczyć się z własnymi możliwościami finansowymi i przewidywać źródła spłaty zobowiązań. Spłata długów przez pomoc społeczną nie stanowi wsparcia strony o jakim stanowi art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ale w istocie jest źródłem zysku dla podmiotów udzielających kredytów czy pożyczek ( por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1996 r. I SA 1138/96 Pr. Pracy 1998/2 str.41). Przypomnieć należy, iż skarżąca wielokrotnie otrzymywała pomoc pieniężną z Ośrodka Pomocy Społecznej. Z akt sprawy (karta świadczeń) wynika, że w roku 2005 w styczniu wypłacono jej zasiłek celowy w kwocie150 zł, lutym 70 zł, marcu 150 zł, kwietniu 150 zł, maju 350 zł, czerwcu 200 zł, lipcu 180 zł, sierpniu 100 zł, wrześniu 80 zł, październiku 200 zł, listopadzie 150 zł i grudniu 200 zł. Ponadto otrzymała zasiłek okresowy od maja do sierpnia po 20 zł i w miesiącach wrzesień i październik po 48,20 zł. W toku rozpoznania są kolejne wniosku skarżącej o udzielenie pomocy finansowej, o czym świadczy złączona do skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak SKO 0073[...] uchylająca decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na remont dachu. Nie ma zatem wystarczających podstaw do stwierdzenia, ze ustalenia organów co do potrzeb skarżącej nie mają oparcia w stanie faktycznym, są brane "z sufitu" jak to ocenia skarżąca. Błędne jest przekonanie skarżącej, która upatruje wadliwości decyzji w braku jej powiadomienia przez organ I instancji o przesłaniu złożonego przez nią odwołania do organu odwoławczego, przez co , w jej mniemaniu, pozbawiono ja prawa udziału w postępowaniu. Przekazanie odwołania, o którym stanowi art.133 kpa jest czynnością materialno – techniczną. Powołany przepis nie nakłada na organ I instancji obowiązku informowania o przekazaniu odwołania wraz z aktami sprawy stronom postępowania, a tym samym zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu nie może być skuteczny. Pozbawiony podstaw jest także zarzut nie wyłączenia od rozpatrzenia sprawy niektórych pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej i członków Kolegium. Instytucja wyłączenia pracownika w oparciu o art. 24 § 3 kpa znajduje zastosowanie tylko w sprawie już zawisłej przed organem administracji publicznej., niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy , w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Wyłączenie pracownika jest pojęciem względnym w tym sensie, że powstaje zawsze na tle specyficznego stosunku określonego pracownika do określonej indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Pracownik wyłączony od udziału w postępowaniu w danej sprawie nie traci wskutek tego zdolności do udziału w postępowaniu dotyczącym innych spraw, choćby to były sprawy tego samego rodzaju ( B.Adamiak / J. Borkowski Kodeks Postępowania administracyjnego – Komentarz Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004 str.169 i powołana tam literatura). Wniosek o wyłączenie zawsze musi dotyczyć konkretnej sprawy. Z akt nie wynika, aby po złożeniu wniosków o przyznanie zasiłku celowego objętych zaskarżoną decyzją, strona żądała wyłączenia pracowników organów administracji. Zaprzeczyło temu także Kolegium. Sama skarżąca powołuje się na wniosek z dnia 9 maja 2005 r., gdzie żąda wyłączenia od udziału w postępowaniu H.L. – pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej oraz na wniosek z dnia 6 maja 2005 r. określając go jako ostatni, a dotyczący wyłączenia od udziału w postępowaniu "p. S., S. H.", członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego . Skoro wyłączenie dotyczy konkretnej sprawy, nie można sądzić, że wnioski złożone w dniach 6 i 9 maja 2005 r. miałyby być skuteczne we wszystkich innych postępowaniach, jakie toczą się z udziałem skarżącej. Rację ma natomiast skarżąca, gdy twierdzi , że nie stanowi naruszenia prawa częste składanie wniosków o udzielenie pomocy finansowej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie wprowadzają w tej mierze jakichkolwiek limitów. Strona może składać wnioski w dowolnej ilości i samodzielnie określać ich zakres. Rzeczą organów udzielających pomocy jest natomiast ich rozpatrzenie stosownie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie i przy uwzględnieniu możliwości pomocy społecznej. Jeśli zatem organy administracji publicznej dokonały weryfikacji zgłoszonych żądań, właściwie ustaliły potrzeby skarżącej i odpowiadające im możliwości pomocy społecznej, to nie sposób uznać, że decyzja jest wadliwa tylko z tego powodu, że w subiektywnym odczuciu strony kwota przyznanego zasiłku celowego nie odpowiada jej oczekiwaniom. Z tego względu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.