II SA/Lu 183/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. Ś., A. D. i R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. Ś., A. D. i R.D. kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 183/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – powołanej w dalszej części jako: K.p.a.) i w związku z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika firmy H. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji hali magazynowo - przeładunkowej na działce nr ewid. 346/1 położonej w miejscowości U. w Gminie K. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło wszczęte z urzędu przez Kolegium postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...]. W toku postępowania prowadzonego wcześniej, Wójt Gminy decyzją z dnia [...] znak: [...], podjętą na wniosek firmy H. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta uzyskała przymiot ostatecznej, bowiem odwołanie, które od niej wniesiono uchybiło terminowi, zaś organ odmówił jego przywrócenia. Analizując materiał dowodowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powzięło jednak wątpliwości co do zasadności decyzji Wójta Gminy z dn. [...], wobec czego wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne i orzeczeniem z dnia [...] stwierdziło nieważność decyzji ostatecznej Wójta Gminy z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło rażące naruszenie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ działka nr 346/1, na której ma być realizowana inwestycja, nie została wyłączona z produkcji rolnej. Z planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r. wynika, że przedmiotowa działka znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem E 7 RP, przeznaczonym pod uprawy polowe, wobec czego teren na którym się znajduje wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a z planu jednoznacznie wynika, że teren ten nie był objęty zgodą na takie przeznaczenie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z ewidencją gruntów, działka planowana pod inwestycję została sklasyfikowana jako grunt rolny klasy II, a zatem podlegała wymogom przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z ustawy tej zaś wynika, że zmiany przeznaczenia gruntów rolnych można dokonać tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą właściwych organów i zastosowaniem procedury przewidzianej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium wniósł pełnomocnik firmy H., nie zgadzając się z twierdzeniem, iż inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, iż teren objęty postępowaniem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu, dlatego też warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniony. Wynika to bezpośrednio z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka nr 346/1 posiada łączną powierzchnię 0,33 ha, stąd działka ta nie spełnia warunku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym przeznaczenie przedmiotowej działki na cele nierolne nie musi następować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych takie przeznaczenie w planie dotyczy tylko gruntów wymagających zgody na podstawie art. 7 ust. 2 tej ustawy. Ponadto wskazał, iż Kolegium nie zajęło stanowiska, czy pozostałe warunki z art. 61 ust. 1, tj. z pkt 1 - 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały spełnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] Nr [...] (zaskarżoną niniejszą skargą) uchyliło decyzję z dnia [...] w całości i umorzyło wszczęte z urzędu przez Kolegium postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] znak: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, powołując art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazało, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków, m.in. zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5), jak również warunku, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 4). Kolegium podniosło, iż przedmiotowa działka, pomimo iż w uprzednio obowiązującym planie nie zmieniła swego przeznaczenia i jest działką rolną, to z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 4 zdanie 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, iż nie wymaga ona uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, bowiem jest to działka o powierzchni 0,33 ha i ma w ewidencji gruntów II klasę bonitacyjną. Kolegium stwierdziło, przedstawiając odmienne stanowisko od wyrażonego w decyzji z dnia [...], iż warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione dla ustalenia warunków zabudowy, powołując na poparcie literaturę przedmiotu. Jednocześnie organ podniósł, że gdy zwarta powierzchnia gruntów rolnych jest mniejsza niż przewidziana wart. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zmiana ich przeznaczenia odbywa się w drodze ustalania warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że w uzasadnieniu decyzji nie odniosło się do pozostałych warunków z art. 61 ust. 1, tj. z pkt 1 - 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie kwestionowało ich spełnienia. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli A.D., R.D. i M.Ś., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 131 K.p.a., poprzez niezawiadomienie stron o wniesieniu przez firmę H. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszenie art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez niedoinformowanie stron o toczącym się postępowaniu oraz niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również naruszenie art. 105 K.p.a. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...]. Ponadto skarżący podnoszą naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2, pkt 4 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazując na wadliwe ich zdaniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uzyskania wymaganej zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz sprzeczność decyzji z innymi przepisami. Skarga zarzuca również naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzupełniając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do zarzutów skargi Kolegium podniosło, iż naruszenie art. 131 K.p.a., w związku z art. 9 i 10 K.p.a. jest wprawdzie zarzutem zasadnym, lecz nie miał on wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Pozostałe zaś argumenty skargi, zdaniem organu, są bezzasadne. Wbrew twierdzeniom skarżących przedmiotowa działka, w ocenie Kolegium posiada dostęp do drogi publicznej po działce nr 219/3, zaliczając zaś powierzchnię wytyczonej drogi do powierzchni działki, nadal łączny obszar inwestycji nie przekroczyłby powierzchni 0,5 ha, a zatem zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze nie jest wymagana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę zważył, co następuje. Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej i dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podniesienie w skardze do Sądu zarzutów dotyczących zarówno naruszenia przez organ przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego powoduje, że Sąd winien w pierwszej kolejności zająć się rozpoznaniem zarzutów proceduralnych. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Trafny jest bowiem zarzut, iż zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności z naruszeniem art. 131 K.p.a. W myśl powołanego przepisu, o wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie została zawiadomiona o wniesieniu przez pełnomocnika firmy H. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (do którego na mocy art. 127 § 3 K.p.a. mają zastosowanie przepisy dotyczące odwołań od decyzji). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarówno potwierdziło zaistnienie powyższej okoliczności, jak i przyznało zasadność samego zarzutu. Stwierdziło jednak, iż fakt niezawiadomienia skarżących o wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji niezapoznanie się skarżących z treścią wniosku, nie miał wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie, bowiem organ orzekał na podstawie dotychczasowego stanu faktycznego istniejącego w sprawie. W ocenie Sądu stanowisko organu administracji, wyrażone w aspekcie skutków jakie powinno wywołać naruszenie przepisów postępowania, nie jest trafne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej w dalszej części jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując wykładni tego przepisu należy stwierdzić, iż takie jego sformułowanie nie wskazuje na to, czy naruszenie istotnie miało znaczenie. Ustawa nie wymaga bowiem w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczy samo uznanie, iż to uchybienie taki (istotny) wpływ mogło wywołać. Przepis art. 131 K.p.a., którego naruszenie w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, powinien być interpretowany łącznie z art. 10 K.p.a., wiążąc się tym samym z zagadnieniem aksjologii zasad postępowania. Sytuacja taka występuje, gdyż art. 131 K.p.a. stanowi konkretyzację wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady postępowania, a zatem przez jej pryzmat powinien być analizowany. Stosownie do treści art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, z którą wiąże się szereg obowiązków organów administracji, wynikających z treści powołanego przepisu. Z zasady tej wynika dla organu administracji publicznej podstawowy i ogólny obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Korelatem tego obowiązku jest prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Treść art. 10 k.p.a. sprawia, że w razie wniesienia odwołania, rola organu pierwszej instancji nie kończy się wyłącznie na zawiadomieniu legitymowanych podmiotów. Zakres pojęcia "czynnego udziału" nie wyczerpuje się w tym wypadku tylko w otrzymaniu takiego zawiadomienia, lecz obejmuje także, stanowiące efekt zaznajomienia się z wniesionym odwołaniem, prawo tych podmiotów do zgłaszania wniosków, uzupełniania ich treści, dołączania uzasadnień, załączników, itp. Jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 28 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 1229/96, LEX nr 47188,), bez zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu, strona byłaby rzeczywiście nie podmiotem, lecz przedmiotem toczącego się postępowania, zaś nad interesem strony powinien czuwać organ. Organ administracji publicznej, jak trafnie przyjmuje doktryna, występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Następstwem tego jest wymóg, by w postępowaniu administracyjnym, w możliwie najszerszym zakresie dopuścił on stronę do wszystkich czynności postępowania. Zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 K.p.a. są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury (por. wyrok NSA z dnia 4.06.1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 54). Nie może ujść uwadze fakt, iż zasady te umieszczone są w rozdziale 2 działu I K.p.a., którego tytuł ("Zasady ogólne") w sposób jednoznaczny wskazuje na obecność zasad, a jego miejsce w początkowej części regulacji powoduje, że przepisy tego rozdziału obejmują swoim wpływem interpretację i stosowanie wszystkich innych przepisów tego aktu (a także innych aktów normatywnych). Wzmacnia to aksjologiczne oddziaływanie regulacji na stosowanie i wykładnię przepisów kodeksu i sposobu postępowania przez organ administracji. Wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. (II OSK 1331/05, niepubl.), mówiąc, iż "Skoro w ramach podstaw normatywnych pojawia się zasada prawa, której treść przeważa aksjologicznie nad treścią zwykłych norm prawnych, należy przyjąć, iż naruszenie takiej zasady jest naruszeniem wywołującym głębsze skutki w zakresie oceny poprawności całego postępowania w sensie rozważenia, czy i na ile naruszenie norm proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Także na gruncie literatury pozycja zasad jest jednoznaczna. Jak stwierdzają to B. Adamiak, J. Borkowski (Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 2006, s. 42), zasady ogólne w sposób istotny kształtują postępowanie administracyjne i sytuację podmiotów tego postępowania, wpływają bowiem nie tylko na kształt postępowania administracyjnego, lecz również na kształt stosunków materialnoprawnych. Zawiadomienie stron postępowania o wniesieniu przez pełnomocnika firmy H. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umożliwiłoby im zajęcie stanowiska także na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego poprzez przedstawienie własnej argumentacji czy wyjaśnienie powstałych spornych kwestii, przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Tego rodzaju gwarancja procesowa nie została stronom zapewniona. Wskazane uchybienie w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tym bardziej, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wydana została decyzja o zupełnie odmiennej treści (niekorzystnej dla strony, której dotyczyło uchybienie procesowe). Skarżący bez swej winy zatem nie brali udziału w postępowaniu odwoławczym, które jest istotną i nieodłączną częścią całego postępowania administracyjnego. W żaden sposób nie można byłoby więc uzasadnić, iż ich uczestnictwo nie mogłoby żaden sposób wpłynąć na wynik postępowania i rozstrzygnięcia. Uczestnictwo w postępowaniu, także odwoławczym jest bowiem takim składnikiem postępowania, w stosunku do którego braku wpływu na wynik postępowania nie można założyć, a tym bardziej przyjąć. Mając powyższe na uwadze, sąd administracyjny nie zajmował się zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia prawa materialnego. Dostrzeżone uchybienie spowodowało, iż w ocenie sądu należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji przyjęte zostało w oparciu o treść art. 200 powołanej ustawy.