II SA/Lu 183/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2024r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 8 stycznia 2024r., znak: ZOA-XXI.7721.8.2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej z dnia 21 listopada 2023 r., znak: ZOA.5160.9.2023.JM; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2024r., znak: ZOA-XXI.7721.8.2023 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie po rozpatrzeniu zażalenia M. K. utrzymał w mocy - wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) dalej jako "pr. bud." - postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia 21 listopada 2023r., znak: [...] o wstrzymaniu prowadzonych przez M. K. robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. 338 w miejscowości Bereza, gm. Międzyrzec Podlaski, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem Z. P., właścicielki sąsiedniej działki nr ewid.[...], która zawiadomiła organ o rozpoczęciu przez skarżącego prac budowlanych z odstępstwem od pozwolenia na budowę. Podczas oględzin w dniu 14 lutego 2023 r. ustalono, że zatwierdzony projekt architektoniczno - budowlany przewidywał budowę gospodarczego budynku parterowego o wymiarach zewnętrznych 14,92 m x 7,50 m o konstrukcji murowanej tradycyjnej, z dachem wielopołaciowym o kącie nachylenia połaci 30°, o wysokości 5,27 m. W dzienniku budowy z dnia 3 listopada 2011 r. znajduje się m.in. wytyczenie geodezyjne położenia obiektu na gruncie wykonane przez uprawnionego geodetę J. W. w dniu 12 kwietnia 2022 r. Wykonany podczas oględzin domiar ściany fundamentowej od istniejącego ogrodzenia z elementów stalowych wykazał odległość 2,90 m. Decyzją z 6 czerwca 2023r. organ I instancji umorzył postępowanie, jednak decyzją z dnia 26 lipca 2023 r. organ odwoławczy uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W dniu 26 września 2023 r. przeprowadzono kolejne oględziny, podczas których stwierdzono, że zakres wykonanych robót budowlanych nie uległ zmianie od poprzednich oględzin. Z. P. oświadczyła, że granica geodezyjna jest poza jej ogrodzeniem (ok. 20 cm od ogrodzenia), jednak nie potrafiła wskazać dokładnego jej przebiegu. Dokonano pomiaru odległości od ogrodzenia do krawędzi ściany fundamentów (2,82 m), co uwidoczniono na szkicu do protokołu (k. 33 akta I instancji). Skarżący również nie był w stanie określić dokładnego przebiegu granicy, oświadczył, że był przekonany, że granica przebiega tak, jak wskazał geodeta podczas geodezyjnego tyczenia przed rozpoczęciem spornej budowy. Prowadząc ponownie postępowanie dowodowe, organ I instancji uzyskał także decyzję Starosty Bialskiego z 20 maja 2021r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. K. pozwolenia na budowę spornego budynku gospodarczego wraz z projektem zagospodarowania terenu (działki nr ewid.[...]) oraz projektem architektoniczno-budowlanym. Na podstawie tych dokumentów ustalił, że sporny budynek gospodarczy (o wymiarach w rzucie 7,50 m x 14,92 m) ma być zlokalizowany w odległości 3,00 m od ogrodzenia znajdującego się w granicy z działką nr ewid.[...] Stwierdził, że w trakcie budowy doszło jednak do omyłki i szkic geodezyjnego tyczenia nie odzwierciedla stanu faktycznego usytuowania obiektu w odległości 3m od granicy z działką nr ewid.[...] Na skutek zmniejszenia projektowanej odległości budynku od granicy działki wynoszącej 3,0 m do 2,82 m, zwiększył się obszar oddziaływania poza działkę inwestora, co zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 pr. bud. stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno- budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ I instancji wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. wskazane na wstępie postanowienie z dnia 21 listopada 2023r. o wstrzymaniu prowadzenia przez skarżącego robót budowlanych, zaś organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem podzielił w całości stanowisko i ustalenia tego organu, wydając zaskarżone postanowienie. Skoro sporny obiekt został zrealizowany w odległości 2,82 m od granicy (ogrodzenia) z działką o nr ewid.[...], zamiast projektowanej odległości od tej granicy (ogrodzenia) wynoszącej 3,0 m, to należało uznać, że skarżący prowadzi roboty budowlane z istotnym odstępstwem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że zarówno na projekcie zagospodarowania działki o nr ewid.[...], jak i na mapie do celów projektowych, zawartych w załączniku do decyzji o pozwoleniu na budowę, na wysokości spornego obiektu ogrodzenie usytuowane jest w granicy pomiędzy działkami nr ewid.[...] i [...] (k. 42 akt I instancji). W związku z tym pracownicy organu prawidłowo dokonali pomiaru odległości od ogrodzenia (znajdującego się w granicy działek). Podkreślił też, że mapy do celów projektowych to mapy powstające na bazie mapy zasadniczej. Są więc to opracowania kartograficzne wykonane z wykorzystaniem wyników pomiarów geodezyjnych i materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym również danych z ewidencji gruntów i budynków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. K. domagał się uchylenia postanowień organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem: - art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie i dokonanie wadliwych ustaleń, że sporny obiekt znajduje się w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką nr ew. [...], - art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, gdyż organ zmierzył odległość budynku względem ogrodzenia, a nie granicy prawnej, które zgodnie z oświadczeniami stron nie są ze sobą zbieżne w zakresie przebiegu granicy, - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, - art. 36a ust. 5 pkt 1 pr. bud. i art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. poprzez uznanie, że zmniejszenie projektowanej odległości budynku od granicy działki wynoszącej 3,0 m do 2,82 m skutkuje zwiększeniem oddziaływania poza działkę, na której przedmiotowy budynek został zaprojektowany i stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy wadliwie ustalono odległość spornego budynku (mierzoną od ogrodzenia, a nie od granicy prawnej). Skarżący załączył do skargi szkice lokalizacji z 2021r. i z 2024r. sporządzone przez geodetę A. W., przedstawiające usytuowanie spornego obiektu względem granicy z działką nr ew. [...], a także przebieg tej granicy i jego zmiany oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań tego geodety, który dokonał wytyczenia geodezyjnego spornego budynku, przed rozpoczęciem jego budowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ rację ma skarżący, że nie zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Wprawdzie organ przedstawił podstawy prawne zaskarżonego postanowienia, to jednak dla porządku Sąd również je przytacza. Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. - w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: (...) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Z kolei w świetle art. 36 a ust. 5 pkt 1 pr. bud. - istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany (...). Zgodzić się należy zasadniczo z organami, że niezachowanie minimalnej odległości budynku od granicy z działką sąsiednią, przewidzianej w przepisach rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022r., poz.1125, dalej jako "rozporządzenie") powoduje "zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany", co w konsekwencji jest rodzajem "istotnego odstąpienia", o którym mowa w przytoczonym art. 36 a ust. 5 pkt 1 pr. bud. Tylko minimalne zmniejszenie tej odległości (np. 8 cm) traktowane jest w orzecznictwie jako dopuszczalny błąd techniczny (takie słuszne stanowisko zajął NSA OZ w Rzeszowie w wyroku z dnia 2 marca 2002r., SA/Rz 855/00). W przypadku tego warunku technicznego (tj. odległości od granicy działki), nie można wykluczyć, że ze względu na niewielkie zmniejszenie minimalnej odległości, mieszczące się w granicach błędu technicznego, odstąpienie nie będzie odstąpieniem istotnym w rozumieniu powołanych przepisów. W rozpatrywanej sprawie sporny budynek został zaprojektowany ścianą bez otworów od strony działki sąsiedniej nr ewid.[...], a więc odległość powinna wynosić - zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia - 3,0 m i taka odległość rzeczywiście została przewidziana w zatwierdzonym decyzją z dnia 20 maja 2021r. o pozwoleniu na budowę projekcie zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy nie był wystarczający do przyjęcia, że skarżący rozpoczął budowę w mniejszej odległości (2,82 cm), dlatego kwestia ta powinna zostać ponownie zbadana. Organy uznały, że na wysokości spornego budynku granica przebiega w miejscu istniejącego ogrodzenia. Podniosły, że wynika to z dokumentacji geodezyjnej, a jednocześnie zarówno skarżący, jak i uczestniczka Z. P. nie byli w stanie wskazać innego przebiegu granicy. Skarżący podnosił natomiast, że przebieg granicy jest w miejscu wskazanym przez geodetę J. W. na "szkicu tyczenia budynku gospodarczego", który skarżący przedstawił organowi wraz z pismem z dnia 14 marca 2023r. (k.15 akt I instancji). Na tym szkicu wskazano odległość od granicy 3,125 cm. Wraz ze skargą skarżący przedstawił ponadto dwa kolejne szkice sporządzone przez tego geodetę, przedstawiające różny przebieg spornej granicy w 2021r. i w 2024r. (wskazane na nich odległości od granicy to– 2,96-2,98 m w 2021r. oraz 2,83 -2,90 w 2024r.) – ze szkiców wynika, że przebieg granicy się zmienił; skarżący wniósł też o przesłuchanie tego geodety w charakterze świadka. Zdaniem Sądu, organy bezzasadnie pominęły szkic tyczenia dokonanego przez uprawnionego geodetę. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że "w trakcie budowy doszło do omyłki i szkic geodezyjnego tyczenia nie odzwierciedla stanu faktycznego usytuowania obiektu w odległości 3m od granicy z działką nr ewid.[...]". Organ nie wyjaśnił jednak, dlaczego uznał, że to geodeta się pomylił. Wobec istniejących rozbieżności w sprawie przebiegu granicy, organ I instancji powinien był przed wydaniem postanowienia przesłuchać geodetę lub zażądać od niego pisemnych wyjaśnień. W ocenie Sądu, takie stwierdzenie, bez przesłuchania geodety i umożliwienia mu wskazania w terenie przebiegu granicy, było nieuzasadnione. Z kolei organ odwoławczy przemilczał stwierdzenie przez organ I instancji pomyłki geodety przy wytyczaniu usytuowania spornego budynku, podnosząc, że przebieg granicy ustalono na podstawie dokumentów geodezyjnych. Zdaniem Sądu, bez wysłuchania stanowiska geodety powołanie się tylko na dokumenty geodezyjne nie było wystarczające, skoro geodeta wyznaczając położenie nowego budynku (zgodnie z art. 43 pr. bud.) również opiera się na dokumentach geodezyjnych. W sprawie być może organ, strony i geodeta inaczej odczytują i interpretują dokumentację geodezyjną, dlatego wymaga to wyjaśnienia. Oczywiście, organ nadzoru budowlanego nie dokonuje rozgraniczenia i nie ustala w sposób prawnie wiążący przebiegu granicy, ale nie oznacza to, że w razie, gdy przebieg zostanie zakwestionowany przez którąś stronę, może on przyjąć dowolny przebieg, bez wyczerpującego, wszechstronnego odniesienia się do wszystkich dowodów w sprawie i do stanowisk stron. W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że geodeta błędnie wytyczył usytuowanie spornego budynku, nie dając możliwości wypowiedzieć się temu geodecie, a więc zrobił to dowolnie, z kolei organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tego. W związku z tym, zdaniem Sądu, zarzuty naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego tj. art.7, 77, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, są zasadne. W konsekwencji bowiem niewiarygodnego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką skarżącego a działką sąsiednią, nie można stwierdzić, w jakiej odległości od granicy znajduje się sporny budynek gospodarczy, a w konsekwencji czy jego usytuowanie może być potraktowane jako "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 pr. bud., uzasadniające wydanie postanowienia o wstrzymaniu dalszej budowy stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz.1634) uchylił postanowienia organów obu instancji; o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy (zasądzone koszty obejmują zwrot wpisu od skargi).. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni przedstawione uwagi, uzupełni postępowanie wyjaśniające m.in. przesłucha w charakterze świadka geodetę, odniesie się do szkiców załączonych do skargi przez skarżącego; uzasadnione może okazać się przeprowadzenie oględzin z udziałem tego geodety. Wyjaśnić należy przy tym skarżącemu, że sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, a więc nie mógł na etapie postępowania sądowego przesłuchać geodety w charakterze świadka.