II SA/Lu 185/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Księżpol z dnia 11 sierpnia 2017 r., nr XXXVI/197/2017 w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność uchwały nr XXXVI/197/2017 Rady Gminy Księżpol z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Księżpol w części obejmującej § 16 ust. 2 pkt 8 lit. b w brzmieniu: "odległość 36 m" oraz § 17 wraz z załącznikiem graficznym nr 3. Uchwałą z 11 sierpnia 2017 r., Nr XXXVI/197/2017, Rada Gminy Księżpol zatwierdziła zmianę miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2017 r. poz. 3700 ze zm.). Skargę do Sądu na powyższą uchwałę wniósł, działający na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej: u.s.g.), Wojewoda Lubelski, który zażądał stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej: § 16 ust. 2 pkt 8 lit. b uchwały w brzmieniu: "odległość 36 m", § 17 uchwały i załącznik graficzny nr 3 do uchwały. Organ nadzorczy zarzucił, że § 17 uchwały narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej także: u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 6 rozporządzania Ministra Infrastruktury z 6 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej także: rozporządzenie), gdyż nie określa jednego z wskaźników kształtowania zabudowy, jakim jest maksymalna wysokość zabudowy. Ponadto, zdaniem organu, § 16 ust. 2 pkt 8 lit. b uchwały tekstu planu miejscowego jest niezgodny z załącznikiem nr 2, stanowiącym rysunek planu. Według ustaleń części tekstowej planu dla terenu oznaczonego symbolem "1.U" nieprzekraczalna linia zabudowy oddalona jest od krawędzi jezdni publicznej drogi powiatowej w klasie (Z), o 36 metrów (§ 16 ust. 2 pkt 8 lit. b), zaś na rysunku planu odległość ta wynosi 16 metrów i jest zmienna (załącznik nr 2). Narusza to art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Księżpol, reprezentujący tę Gminę, wniósł o oddalenie skargi bądź ewentualnie o jej odrzucenie. Organ podkreślił, że wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wymagania zostały uwzględnione dla wszystkich projektowanych w planie terenów, z wyjątkiem opisanego w § 17 uchwały terenu o symbolu 1.P,RU, co było zabiegiem celowym. Natomiast zatwierdzenie zaskarżoną uchwałą § 16 ust. 2 pkt 8 lit. b planu miejscowego w części obejmującej słowa: "odległość 36 m", stanowiło jedynie oczywistą omyłkę pisarską, co nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Niezależnie od tego organ gminy stwierdził, że powyższe uchybienia niewątpliwie nie miały charakteru istotnego, co dodatkowo potwierdza brak podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, opisanych w art. 28 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy zatwierdzającej ten plan w całości lub części. Podkreślenia wymaga, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej związanej ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zwłaszcza zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 267). Zasady te, w myśl art. 27 u.p.z.p., obowiązują również w stosunku do uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy, plan miejscowy powinien określać zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W świetle zaś § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ujęte w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudów) w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Niewątpliwie przyjęte w zaskarżonej uchwale przez Radę Gminy rozwiązania dotyczące ustaleń szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem 1.P.RU nie spełniają wymogu określonego w powołanym art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia. Zapis ten bowiem, czego nie kwestionuje organ wykonawczy gminy, nie zawiera ustaleń dotyczących wszystkich, wymaganych tymi przepisami wskaźników i parametrów, a mianowicie nie określa maksymalnej wysokości zabudowy. § 17 uchwały narusza zatem podstawowe zasady sporządzania planu miejscowego określone w cytowanych przepisach, z których wynika jednoznacznie, że ustalenie wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy należy do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego, zaś brak ustaleń w tym zakresie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu. Niezasadna jest argumentacja Gminy, zawarta w odpowiedzi na skargę, jakoby powyższe uchybienie nie miało charakteru istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej, że zapis ten został przyjęty "celowo" jako odpowiadający specyfice terenu oznaczonego symbolem 1.P.RU. W świetle § 17 planu nie budzi wątpliwości, że podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa produkcyjna, składy, magazyny, obsługa produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Oczywiste jest zatem, że określenie przez Radę Gminy opisanego wyżej wskaźnika zagospodarowania terenu było niezbędne dla tego terenu. Bezsprzecznie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że jeżeli w planie miejscowym przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy w planie określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym maksymalną wysokość zabudowy. W orzecznictwie sądów przyjmuje się przy tym, że nawet w przypadku, kiedy rada gminy odstępuje od określenia tych wskaźników w planie, w celu pozostawienia swobody w ich kształtowaniu, na organie planistycznym spoczywa obowiązek wskazania tej zasady w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Czym innym jest bowiem pominięcie, przemilczenie, brak odniesienia się do istotnego parametru kształtowania zabudowy, a czym innym jest wskazane wyraźnie w tekście planu odstąpienie od ustalenia określonego wskaźnika dla precyzyjnie określonego terenu, w sytuacji, gdy dla pozostałych jednostek ustaleń planu (terenów) wskaźniki te zostały jednoznacznie określone, bądź też – co ma miejsce w przypadku terenów o funkcjach łączonych – pozostają możliwe do odczytania poprzez odwołanie się do ustaleń dla konkretnej, o podstawowym znaczeniu dla danego terenu, funkcji (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. II OSK 396/16). Nie ulega również wątpliwości, że zaskarżona uchwala została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego także z powodu niezgodności tekstu planu z rysunkiem planu. Niekwestionowane jest, że w myśl ustaleń części tekstowej planu dla terenu oznaczonego symbolem 1.U nieprzekraczalna linia zabudowy oddalona jest od krawędzi jezdni publicznej drogi powiatowej w klasie (Z), o 36 metrów (§ 16 ust. 2 pkt 8 lit. b), natomiast na rysunku planu odległość ta wynosi 16 metrów i jest zmienna (załącznik nr 2). Całkowicie bezzasadne jest twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, jakoby to uchybienie należy kwalifikować jako oczywistą omyłkę pisarską. Wskazać trzeba, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p), stanowiącym źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji). W świetle art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy składa się zarówno z części tekstowej, jak i części graficznej, co potwierdza także § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia. Niewątpliwie treść planu miejscowego, z uwagi na charakter tego aktu, nie może budzić wątpliwości co do rozumienia poszczególnych norm, z niego wynikających. W konsekwencji część graficzna planu musi stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i dlatego nie może być z nią sprzeczna. Prawidłowe jest stanowisko organu nadzorczego, że wskazana wyżej rozbieżność pomiędzy częścią tekstową uchwały i załącznikiem graficznym nie pozwala na prawidłowe odczytanie treści ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 1.U, a tym samym powoduje wadliwość dokonanej zmiany planu. Część graficzna planu – ze swej istoty – jest bowiem "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie – z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Wskazać trzeba, że realizacja procedury planistycznej, bez uwzględnienia na rysunku planu ustaleń zawartych w tekście uchwały bądź bez odzwierciedlenia w tekście planu ustaleń wynikających z załącznika graficznego, narusza prawo w sposób istotny. Załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały. Zapis § 16 ust. 2 pkt 8 lit. b uchwały wyraźnie stanowi, że dla terenu oznaczonego symbolem 1.U nieprzekraczalna linia zabudowy oddalona jest od krawędzi jezdni publicznej drogi powiatowej w klasie (Z) o 36 metrów. Oczywiste jest więc, że powyższe ustalenie musi być odzwierciedlone w sposób identyczny na rysunku stanowiącym załącznik graficzny do zmiany planu. Brak takiej zgodności powoduje, że ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalone jest w sposób niejednoznaczny. Zauważyć należy, że przepisy szczególne nie wykluczają możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w każdym czasie. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc art. 94 ust. 1 u.s.g. nie wyłącza możliwości stwierdzenia jej nieważności, pomimo upływu roku od dnia jej podjęcia. W świetle tego przepisu nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 16 ust. 2 pkt 8 lit. b w brzmieniu: "odległość 36 m" oraz § 17 wraz z załącznikiem graficznym nr 3.