II SA/Lu 187/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. A. na postanowienie [...] Gminnej Spółki Wodnej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Gminnej Spółki Wodnej w S. z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Gminnej Spółki Wodnej w S. na rzecz J. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. A., skarżący w niniejszej sprawie, pismem z dnia 12 października 2007 r. skierowanym do Naczelnika Urzędu Skarbowego zgłosił zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy nr W-17/277/2007, wskazując, iż nie jest członkiem Spółki wodnej w S. w związku z czym nie jest zobowiązany do uiszczania składek, a Spółka do prowadzenia egzekucji w zakresie ich ściągnięcia. Gminna Spółka Wodna w S., działając jako wierzyciel egzekwowanych należności, postanowieniem nr 1/2007 z dnia [...] października 2007 r. uznała za nieuzasadniony zarzut dotyczący prowadzonej egzekucji, wyjaśniając, że dłużnik jest członkiem Spółki, gdyż odziedziczył gospodarstwo rolne po rodzicach z których jedno było członkiem Spółki. W związku z tym wstąpił w prawa i obowiązki jakie przysługiwały jego poprzednikom prawnym. Na postanowienie to skarżący złożył zgodnie z pouczeniem w nim zawartym odwołanie do Walnego Zjazdu Delegatów Gminnej Spółki Wodnej w S. Postanowieniem nr 1/2008 z dnia [...] stycznia 2008 r. wyżej wskazany organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powtarzając argumenty organu I instancji dodał, że zgodnie z art.165 pkt 7 ustawy Prawo wodne J. A. wstąpił w prawa i obowiązki jakie przysługiwały jego poprzednikom prawnym, którzy byli członkami Spółki. Na postanowienie to skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której wniósł o jego uchylenie. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie narusza przepisy statutu Spółki, poprzez błędne uznanie go za członka Spółki. Jego zdaniem ojciec, po którym przejął gospodarstwo rolne był jedynie płatnikiem Spółki, a nie jej członkiem. W związku z tym twierdzenie, że jest następcą prawnym członka Spółki jest błędne. Samo posiadanie gruntów nie uprawnia Spółki do zaliczenia go do grona jej członków. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Gminnej Spółki Wodnej w S. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wyjaśnił, że z protokołu z dnia 26 lutego 1961 r. bezspornie wynika, że ojciec skarżącego był członkiem Spółki i z tego tytułu jest on zobowiązany do wnoszenia opłat na rzecz Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Podkreślenia wymaga, iż powyżej wskazana kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego zawsze przebiega w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad aktu może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwie wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu. W pierwszej kolejności Sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad takiego aktu powodującej stwierdzenie jego nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbyteczną, ale i niedopuszczalną. Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonych granicach i kolejności Sąd stwierdził, iż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tych postanowień, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy tego kodeksu mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym z mocy art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", w oparciu o którą zostały wydane zaskarżone rozstrzygnięcia. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji (postanowienia), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przechodząc do oceny przedmiotowego postępowania należy rozpocząć od wskazania, iż zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. stanowisko w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez dłużnika w postępowaniu egzekucyjnym zajmuje wierzyciel. Zgodnie zaś z art. 17 § 1 w zw. z art. 34 § 2 u.p.e.a., zajmowane przez wierzyciela stanowisko w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych ma formę zaskarżalnego postanowienia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie, które Walny Zjazd Delegatów Gminnej Spółki Wodnej w S. wydał na skutek rozpoznania zażalenia J. A. od postanowienia Gminnej Spółki Wodnej w S., wydanego na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. Paragraf 2 tegoż przepisu stanowi, iż na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. Z kolei art. 17 cytowanej ustawy jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia wskazuje organ odwoławczy, którym zgodnie z treścią art. 127 § 2 k.p.a. jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Z tych tez względów zasadnym było sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Zgodnie z art. 164 spółki wodne działają jako zrzeszenia osób fizycznych i prawnych w celu zaspokojenia wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. W treści art. 4 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo wodne wskazano jedynie Wojewodę i Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jako organy wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. Innych organów wyższego stopnia ustawa nie określa. W związku z tym właściwość rzeczowa organu winna być ustalona przez organ przede wszystkim na podstawie reguł określonych w art. 127 § 2 w związku z art. 17 i 20 k.p.a. Trzeba mieć jednakże na uwadze przepisy art. 178 ustawy - Prawo wodne jako ten przepis prawa materialnego, który uzasadnia stanowisko, iż jest to organ odwoławczy, o którym mowa w art. 127 § 2 zdanie drugie k.p.a. Wobec powyższego uznać należy, iż organem właściwym do rozpoznania zażalenia dłużnika na postanowienie wierzyciela (spółki wodnej) będzie w oparciu o treść art. 17 k.p.a. i art. 178 ustawy Prawo wodne - starosta. Zgodnie z art. 178 ustawy - Prawo wodne nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje starosta. Nadzór ten nie ogranicza się jedynie do badania przez starostę zgodności z prawem podjętych uchwał przez organy spółki, o czym stanowi art. 179 w/w ustawy, lecz dotyczy (z mocy art. 178) bieżącej kontroli działalności spółek wodnych również pod kątem zgodności ich działania z przepisami prawa. W związku z powyższym zasadniczym błędem "organu II instancji" było rozpoznanie w trybie odwoławczym złożonego odwołania od postanowienia Spółki. Organ (Walny Zjazd Delegatów) otrzymawszy zażalenie, winien, zgodnie z treścią art. 65 k.p.a. przekazać je organowi właściwemu tj. staroście właściwemu miejscowo - celem rozpoznania. Przechodząc do oceny legalności postanowienia organu I instancji, należy wskazać, iż również ono zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości skutkującym stwierdzeniem jego nieważności. Zgodnie z art. 170 ust. 1 i 5 ustawy Prawo wodne do egzekucji składek i świadczeń, których wnoszenie jest obowiązkiem członka spółki wodnej stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji należności podatkowych. Należności te dochodzone są w oparciu o omawianą ustawę u.p.e.a. (art. 1 tej ustawy). Przepis art. 1a pkt 13 tejże ustawy stanowi natomiast, że wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Ponadto z brzmienia art. 26 § 1 u.p.e.a. jednoznacznie wynika, że tytuł wykonawczy wystawiany jest przez wierzyciela. Nie oznacza to jednakże, że wierzycielem jest gminna spółka wodna w stosunku do nieuiszczonych składek. Zgodnie z art. 165 ust. 4 ustawy Prawo wodne spółka wodna nabywa osobowość prawną z chwilą uprawomocnienia się decyzji starosty o zatwierdzeniu statutu. Od tego momentu staje się więc podmiotem praw i obowiązków, i może występować jako osoba prawna, której majątek jest majątkiem odrębnym od majątku członków. Osoba prawna jest niczym innym jak jednostką organizacyjną uznaną wyraźnie przez przepis prawa za taką osobę. Przy czym zasadą jest, że osoba prawna działa przez swoje organy (art. 38 kodeksu cywilnego). Oznacza to, że osoba taka nie może działać sama, lecz wyłącznie za pośrednictwem ustalonych organów, którym ustawa lub statut powierza określone kompetencje. Niedopuszczalne jest dowolne kształtowanie organów osoby prawnej i ich składu. Zgodnie z art. 172 ust. 1 ustawy Prawo wodne organami spółki wodnej są: walne zgromadzenie, zarząd oraz komisja rewizyjna, o ile spółka liczy więcej niż dziesięciu członków. Statut może określać inne organy spółki, niż wymienione w ust. 1, oraz określać warunki, przy których walne zgromadzenie złożone z członków spółki zostaje zastąpione przez walne zgromadzenie delegatów (art. 172 ust. 2). Zakres kompetencji poszczególnych organów określają odpowiednio przepisy art. 173, 176 i 177 ustawy Prawo wodne. W myśl art. 176 ust. 1 ustawy Prawo wodne zarząd spółki wodnej wykonuje uchwały walnego zgromadzenia, kieruje działalnością spółki, zarządza jej majątkiem, prowadzi gospodarkę finansową i reprezentuje ją na zewnątrz. Nadto do jego właściwości należą sprawy niezastrzeżone dla innych organów spółki (ust. 4). Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że status wierzyciela co do należności z tytułu wpłat składek i świadczeń na rzecz spółki wodnej przysługuje zarządowi spółki wodnej. Oznacza to, że stanowisko co do zarzutów egzekucyjnych zgłoszonych przez Skarżącego powinien był wyrazić Zarząd Spółki lub jego uprawnieni przedstawiciele ustaleni zgodnie z art. 176 ust. 5 omawianej ustawy. Z treści postanowienia z dnia 23 października 2007 r. w żaden sposób nie wynika, aby wydane ono zostało przez uprawnionego członka zarządu Spółki. W pieczęci nagłówkowej widnieje "Gminna Spółka Wodna w Sitnie", zaś pieczęć osoby podpisującej wskazuje, iż zostało ono wydane przez Przewodniczącego Gminnej Spółki Wodnej w Sitnie. Z powyższego jednoznacznie wynika, że postanowienie wydane zostało przez Spółkę, a nie przez uprawnionego członka zarządu, któremu (a nie Spółce) przysługuje status wierzyciela. W świetle powyższego za niedopuszczalne należy uznać utożsamianie Spółki jako osoby prawnej z jej organem tj. uprawnionym przedstawicielem zarządu, który z mocy ustawy wykonuje określone kompetencje. Oceny Sądu nie może zmienić okoliczność, że postanowienie wydane w I instancji podpisane zostało przez Przewodniczącego Gminnej Spółki Wodnej w S. Istotne jest tu jednak to, że zgodnie z art. 176 ust. 1 ustawy Prawo wodne zarząd spółki wodnej reprezentuje ją na zewnątrz. Oznacza to, że każde pismo skierowane na zewnątrz podpisane być powinno tylko przez uprawnionego członka zarządu lub z jego upoważnienia. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., którego treść stanowi, że stwierdzenie nieważności decyzji (co z mocy art. 126 k.p.a. dotyczy również postanowienia) następuje w przypadku, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W ocenie Sądu naruszenia takiego dopuściły się organy obu instancji na co wskazuje wyżej przedstawiona argumentacja. Z tych przyczyn Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzona przez Sąd kwota odpowiada wielkości uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego. W tej sytuacji Sąd został zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów skargi. Przy czym przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwie ustalony organ spółki wodnej ponownie podda ocenie zasadność składanych przez skarżącego zarzutów do postępowania egzekucyjnego, a następnie w oparciu o dokonaną analizę wyda stosowne postanowienie zawierające odpowiednie pouczenie o formie, terminie oraz sposobie zaskarżenie wydanego rozstrzygnięcia.