II SA/Lu 187/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenie należności z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] lutego 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania D. R. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] grudnia 2018 r., w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Skarżący w dniu [...] listopada 2018 r. zwrócił się o umorzenie w całości należności wraz z odsetkami powstałymi z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej. Wniosek uzasadnił trudną sytuacją dochodową i zdrowotną, które uniemożliwiają mu wywiązanie się ze zobowiązań alimentacyjnych. Z ustaleń przyjętych za podstawę rozstrzygnięć organów obydwu instancji wynika, że w okresie od [...] września 2016 r. do [...] czerwca 2018 r. przyznano osobie uprawnionej P. R. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie po [...] zł miesięcznie. Z tytułu wypłaconych świadczeń zadłużenie skarżącego na dzień wydania decyzji przez organ I instancji wyniosło [...] zł (należność główna), odsetki – [...] zł. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2018 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego organ ustalił, że skarżący ma 50 lat i przebywa w Zakładzie Karnym w C. od [...] października [...] r. odbywając karę pozbawienia wolności, której koniec planowany jest na [...] września [...] r. Skarżący na terenie Zakładu Karnego nie pracuje, ponieważ jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, z uwagi na schorzenia kończyn górnych i dolnych, nie jest w stanie wykonywać wszystkich czynności dnia codziennego. Z tego tytułu ma przyznaną rentę socjalna i zasiłek pielęgnacyjny, których nie otrzymuje. Nie posiada dochodu i majątku. Wspomnianą wyżej decyzją z [...] grudnia 2018 r. organ I instancji odmówił skarżącemu umorzenia należności, stwierdzając, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r., poz. 554 ze zm.; dalej jako: u.p.o.u.a.) Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] lutego 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ słusznie przyjął, że pobyt skarżącego w Zakładzie Karnym nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Okoliczność odbywania kary pozbawienia wolności jest efektem zabronionych z punktu widzenia prawa działań skarżącego i nie można uznać takiej sytuacji za wyjątkową. W przeciwnym wypadku naganne działania dłużnika, sprzeczne z normami prawa karnego, byłyby premiowane umarzaniem zaległości z tytułu wypłacanych zaliczek alimentacyjnych, uprzednio spełnianych na koszt podatnika. Również okoliczności związane z trudną sytuacją dochodową, nie stanowią wystarczających przesłanek, które uzasadniałyby umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie są to bowiem okoliczności, pozwalające na wyjątkowe potraktowanie wnioskodawcy i uwzględnienie jego żądania w oparciu o art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. Sytuacje wyjątkowe to okoliczności, w następstwie których sytuacja dłużnika ulega takiemu pogorszeniu, że nie jest on w stanie na bieżąco spłacać swoich należności, a nadto nie ma perspektywy poprawy i zmiany tej sytuacji. Wszelkiego rodzaju zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego mają charakter wyjątkowy i powinny mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny jest również wyjątkowa. W ocenie Kolegium sytuacja skarżącego nie należy do szczególnie trudnych. Skarżący wprawdzie przedstawił dokumenty potwierdzające problemy zdrowotne, z których wynika, że został on uznany za trwale całkowicie niezdolnego do pracy, co wyklucza podjęcie pracy zarobkowej niemniej jednak w chwili obecnej nie zagraża to jego egzystencji. Przebywając w zakładzie karnym ma zaspokojone podstawowe potrzeby bytowe, nie ponosi żadnych kosztów utrzymania, ma zapewnione wyżywienie i podstawową opiekę medyczną. W sytuacji skarżącego umorzenie w całości zaległości alimentacyjnych byłoby działaniem przedwczesnym. Zdaniem Kolegium, jeżeli skarżący nie jest w stanie spłacać powstałego zadłużenia powinien rozważyć możliwość zwrócenia się o odroczenie płatności do czasu poprawy swojej sytuacji dochodowej. Natomiast poprawa sytuacji dochodowej w przypadku skarżącego może nastąpić w związku z zakończeniem okresu pozbawienia wolności i uzyskaniem uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, czy też pomocy społecznej. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie bowiem wynika, że skarżący ma przyznaną rentę socjalną i zasiłek pielęgnacyjny, których ze względu na odbywaną karę pozbawienia wolności obecnie nie otrzymuje. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium D. R. podniósł, że odbywa karę pozbawienia wolności od października [...] r. i będzie przebywał w zakładzie karnym do września [...] r. W tym okresie czasu nie ma żadnych możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy i spłacenia długów alimentacyjnych. Stan zdrowia skarżącego nie pozwala na podjęcie pracy ani w zakładzie karnym, ani po wyjściu na wolność. Ponadto skarżący nie posiada żadnych zabezpieczeń finansowych, z których mógłby spłacić zaległe należności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.). Brzmienie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r., poz. 554, ze zm.; dalej jako: u.p.o.u.a.), nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ wydając decyzję w przedmiocie umorzenia zaległych należności działa w granicach uznania administracyjnego: organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Trzeba jednak dostrzegać różnicę pomiędzy rozstrzygnięciem wydawanym w granicach uznania administracyjnego, jakim z mocy art. 30 ust. 2 ustawy dysponuje organ, a rozstrzygnięciem arbitralnym, będącym wynikiem wadliwego skorzystania przez organ z przyznanego mu luzu decyzyjnego. Luz decyzyjny organu ogranicza wynikający z zasady prawdy materialnej obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności w kontekście ustalenia sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika, ponadto obowiązek wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu dłużnika (art. 7 k.p.a.), konieczność przestrzegania innych reguł proceduralnych, jak również zakaz wydawania rozstrzygnięć arbitralnych, sprzecznych z podstawowymi zasadami porządku prawnego, stanowiącymi wyraz nadużycia uznania administracyjnego. Jeżeli z ustaleń organu, prawidłowo ocenionych w perspektywie treści art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. będzie wynikało, że skarżący nie ma realnych szans zatrudnienia lub innej drogi poprawy sytuacji majątkowej i finansowej, odmowa umorzenia należności będzie stanowiła naruszenie tego przepisu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych organów administracji publicznej podlega pewnym ograniczeniom, wynikającym z konieczności respektowania przez sąd administracyjny luzu decyzyjnego, jaki powierzył organowi ustawodawca. Rolą sądu jest zbadanie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu luzu decyzyjnego. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd w pełni akceptuje argumentację organów, że umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego musi być traktowane jako instytucja o charakterze wyjątkowym. Kolegium trafnie odwołuje się do wyroków sądów administracyjnych, w których wskazywano, że w istocie każde umorzenie zadłużenia alimentacyjnego powoduje zwolnienie dłużnika alimentacyjnego z ciężaru (tak prawnego, jak i moralnego) utrzymania swoich dzieci i przerzucenie go na ogół społeczeństwa. Sad akceptuje również luz decyzyjny, jaki w tego rodzaju sprawach przysługuje organom administracji. Tym niemniej jednak, w rozpoznawanej sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Ocena sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego, który złożył wniosek o umorzenie należności powinna odnosić się do stanu aktualnego, a nie do okoliczności, które legły u podstaw powstania zadłużenia. Ocena bazuje na stanie aktualnym, co nie oznacza jednak, że organy popełniły błąd prowadząc rozważania na temat zmian w sytuacji skarżącego, jakie dają się racjonalnie przewidzieć. Odwołując się do sytuacji przyszłej należy jednak zachować dużą ostrożność, z uwagi na niepewność tych ocen, bazujących na zmiennych i nie do końca przewidywalnych przesłankach. Sąd zgadza się z argumentami organów obydwu instancji, że sam pobyt skarżącego w zakładzie karnym nie stanowi przesłanki do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności. W ocenie sądu organy pominęły jednak dwie kluczowe kwestie mające ważkie znaczenie dla oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego. Pierwszą kwestią jest stan zdrowia skarżącego. Trzeba przypomnieć, że do odwołania skarżący dołączył kartę informacyjną leczenia szpitalnego ze Szpitala Aresztu Śledczego w G., w którym przebywał od kwietnia do września 2014 r.; orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] maja 2015 r. oraz orzeczenie biegłego sądowego wydane w dniu [...] stycznia 2016 r. Dokumenty te wskazują jednoznacznie, że skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy, przy czym biegły sądowy stwierdził, że niezdolność do pracy ma charakter trwały, wynikający z postępującego charakteru schorzenia (niedowład czterokończynowy o charakterze wiotkim). Już na podstawie analizy tych szczątkowych dokumentów przedłożonych przez dłużnika dostrzegalny jest fakt, że skarżący ani w chwili obecnej (w czasie pobytu w zakładzie karnym), ani po opuszczeniu zakładu karnego nie będzie w stanie podjąć zatrudnienia. W efekcie, wątpliwe staje się prognozowanie, że skarżący będzie w stanie wygospodarować środki na pokrycie należności, skoro nawet na zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych będzie potrzebował środków pochodzących z szeroko rozumianego systemu zabezpieczenia społecznego. Po drugie, aktualny wiek skarżącego ([...] lat) w powiązaniu z przewidywanym okresem pozbawienia wolności (z informacji podawanych przez skarżącego wynika, że opuści zakład karny w 2037 r.) wskazuje, że skarżący wyjdzie na wolność w wieku [...] lat. Jeżeli zdaniem organów osoba trwale niezdolna do pracy, która nie jest w stanie z tej przyczyny pracować w zakładzie karnym i opuści zakład karny w wieku wykluczającym realne szanse podjęcia zatrudnienia (nawet gdyby była zdolna pod względem zdrowotnym) nie znajduje się w szczególnie trudnym położeniu w rozumieniu art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., to pojawia się w istocie retoryczne pytanie – czy w ogóle jest jakakolwiek osoba, która spełnia tak interpretowane kryterium ustawowe umorzenia należności? Organy mają oczywiście rację, że z uwagi na pobyt w zakładzie karnym skarżący ma zaspokojone potrzeby bytowe, ale jednocześnie pomijają fakt, że ze względu na pobyt w zakładzie, wiek i przede wszystkim stan zdrowia, skarżący nie jest w stanie aktualnie uzyskać dochodu pozwalającego na spłatę zaległości. Z kolei w perspektywie przyszłości Kolegium wywodzi, że może wręcz nastąpić poprawa sytuacji dochodowej w związku z zakończeniem okresu pozbawienia wolności i uzyskaniem prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych bądź pomocy społecznej. W związku z tym, w ocenie organu, jeśli skarżący nie jest w stanie spłacać należności aktualnie, może ubiegać się o odroczenie płatności do czasu poprawienia sytuacji dochodowej. Ze stwierdzeniami tymi, zdaniem Sądu, nie sposób się zgodzić. Po opuszczeniu zakładu karnego skarżący będzie musiał uzyskać własnym staraniem środki utrzymania, a biorąc pod uwagę stan zdrowia i wiek, w którym przypuszczalnie opuści zakład karny, jedynym źródłem staną się środki z ubezpieczenia społecznego – żadną miarą nie można zatem zgodzić się z organem, że w ten sposób może dojść do poprawy sytuacji dochodowej skarżącego. Zupełnie chybionym jest argument, że skarżący będzie mógł ubiegać się o świadczenie z pomocy społecznej, co organ ocenia w kategoriach poprawy sytuacji bytowej. Jest to w istocie argumentacja nieracjonalna: z jednej strony skarżącemu będzie udzielana pomoc ze środków publicznych, z drugiej, ta pomoc będzie następnie odbierana celem zaspokojenia zaległych należności publicznoprawnych. Takie działania nie miałyby żadnego sensu, mówiąc obrazowo stanowiłyby swoiste "przelewanie z pustego w próżne". Wątpliwości Sądu budzi również kwestia prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Oczywiście rolą strony ubiegającej się o ulgę w spłacie zobowiązań jest dochowanie niezbędnej staranności przy wykazywaniu szczególnej sytuacji dochodowej i zdrowotnej, która może być argumentem za umorzeniem należności. Tym niemniej jednak tą staranność trzeba oceniać w perspektywie szczególnych okoliczności każdej, indywidualnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie trzeba przede wszystkim mieć na uwadze fakt, że z uwagi na pobyt w zakładzie karnym i stan zdrowia, możliwości skarżącego w zakresie inicjatywy dowodowej są znacząco ograniczone. W związku z tym w tego typu sprawach to organy muszą przejąć pewną część ciężaru dowodowego i wykazać większą inicjatywę w zbieraniu materiału dowodowego z urzędu, jak również w zakresie informowania strony. W tym aspekcie trzeba jeszcze raz zwrócić uwagę, na dołączone do odwołania dokumenty – z jednej strony orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, z którego wynika, że skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy, ale tymczasowo (do [...] maja 2017 r.), z drugiej orzeczenie lekarskie wydane przez biegłego sądowego. Dokumenty te mogą świadczyć o tym, że skarżący zakwestionował orzeczenie lekarza orzecznika ZUS. Nie wiadomo jednak, w jaki sposób sprawa zakończyła się. Na dokumencie podana jest tylko sygnatura akt. W tej sytuacji organ powinien był wezwać skarżącego do złożenia w tym zakresie wyjaśnień (na piśmie – z uwagi na pobyt w zakładzie karnym) i przedłożenia dodatkowych dokumentów. Z uwagi na specyfikę sprawy (pobyt skarżącego w zakładzie karnym), jeżeli skarżący nie jest w stanie przedstawić dodatkowych dokumentów, to rolą organu byłoby podjęcie dodatkowych starań o wyjaśnienie kwestii zdolności skarżącego do pracy. Jest to o tyle istotne, że w przypadku decyzji uznaniowych orzecznictwo wymaga szczególnej staranności i skrupulatności ze strony organów w wyjaśnianiu stanu sprawy. W konsekwencji powyższych argumentów należy stwierdzić, że organ I instancji wadliwie zastosował w rozpoznawanej sprawie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. Ponadto organ nie dokonał właściwego wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu skarżącego, czym naruszył art. 7 k.p.a. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze akceptując wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji. Rozstrzygnięcie Sądu skutkuje powrotem sprawy do rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ powinien jeszcze raz ocenić sytuację dochodową i rodzinną skarżącego, po dokonaniu ewentualnie dalszych czynności wyjaśniających – zwłaszcza w odniesieniu do kwestii niezdolności skarżącego do pracy. Po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego organ powinien jeszcze raz rozważyć, czy właściwe wyważenie interesu publicznego i słusznego interesu skarżącego nie nakazuje jednak umorzenia skarżącemu należności, jeśli nie w całości, to przynajmniej w części (np. w zakresie odsetek). Z uwagi na uznaniowy charakter decyzji Sąd nie może wskazać organowi konkretnego sposobu załatwienia sprawy (por. art. 145 § 1a p.p.s.a.). Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie zasądził na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, z uwagi na fakt, że ze względu na przedmiot sprawy skarżący objęty był ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych. Ponadto skarżący nie złożył wniosku o zasądzenie ewentualnych innych kosztów, sąd zaś nie może w tym przedmiocie orzekać z urzędu (art. 210 p.p.s.a.).