II SA/Lu 187/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2023 r. znak: SKO.41/6550/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta Kock z dnia 27 listopada 2023 r. znak: OPS000458.SP.11.2023. T. N. (dalej jako "strona", "skarżąca", "wnioskodawczyni"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2023 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem złożonym w dniu 9 października 2023 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta Kock o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem - J. N. (ur. 22.03.1989 r.), legitymującym się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 22 września 2023 r., w którym stwierdzono okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji od nadal do sierpnia 2026 r. Decyzją z dnia 27 listopada 2023 r. Burmistrz Miasta Kock, odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazując na treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. - dalej: "u.ś.r.") organ I instancji stwierdził, że nie został spełniony warunek określony w tym przepisie, gdyż niepełnosprawność J. N. nie powstała w okresie wskazanym w treści powyższego przepisu, w związku z czym nie została spełniona ustawowa przesłanka do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Wskazano, że za datę ustalonego stopnia niepełnosprawności przyjęto dzień rozpatrzenia sprawy tj. 22 września 2023 r. – wiek 34 lata. W wyniku rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia 18 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mających zastosowanie w sprawie oraz wskazał na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.). Kolegium wskazało, że wobec niekonstytucyjności przepisu prawnego w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła negatywna przesłanka, na którą powołał się organ I instancji. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zakresem wymaganej, niezbędnej opieki nad niepełnosprawnym J. N., a rezygnacją z zatrudnienia wnioskodawczyni. Kolegium podniosło, że z materiału dowodowego wynika, że zakres opieki T. N. polega na wykonywaniu czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. J. N. jest osobą niepełnosprawną utrzymującą się z renty socjalnej, renty rodzinnej oraz z pracy w Zakładzie Aktywności Zawodowej w K.. Dochody wynoszą około 4.200 zł. Wskazano, że niepełnosprawny wymaga przygotowywania posiłków, które spożywa samodzielnie. Samodzielnie korzysta także z toalety. Z akt sprawy wynika, że strona sprawuje opiekę nad synem rano i wieczorem. Z wywiadu środowiskowego wynika, że o 7.00 rano szykuje syna do pracy w ZAZ [...], przygotowuje posiłek, podaje leki, ubrania. O godzinie 13.00 [...] wraca z pracy, a strona podaje mu obiad. Między godziną 14.00 a 19.00 matka z synem wspólnie spędza czas na spacerach, grzybobraniu, wizytach na cmentarzu. O godzinie 19.00 przygotowuje kolacje, podaje leki i kontroluje mycie się syna. Między godziną 20.00 a 21.00 syn spędza czas przed telewizorem czy też komputerem. Wskazano także, że w tym samym domu mieszka drugi syn strony K. N., który pracuje jako kierowca, a na "podwórku mieszka syn K. N. (24 l.), rolnik." Kolegium stwierdziło, że zakres wymienionych przez stronę czynności nie wskazuje na konieczność rezygnacji z zatrudnienia, gdyż są to zwykłe czynności, które wykonywane są codziennie przez tysiące polskich rodzin, które nie roszczą sobie prawa do przyznania z tego tytułu specjalnych świadczeń pieniężnych z budżetu państwa. Zdaniem Kolegium czynności strony w ramach sprawowanej opieki, które wymienione zostały w wywiadzie środowiskowym nie powodują konieczności rezygnacji przez T. N. z zatrudnienia lub też rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Czynności takie, w ocenie organu odwoławczego mogą, a nawet powinny, być wykonywane w godzinach przed rozpoczęciem pracy lub po zakończeniu pracy. Wskazano również, że strona posiada dwóch zdrowych synów, którzy podczas jej godzin pracy mogą dopilnować swojego niepełnosprawnego brata podając mu leki czy też odgrzewając mu obiad. Zwłaszcza, że jeden z synów jest rolnikiem mieszkającym w tym samym siedlisku, który może spożywać i prawdopodobnie spożywa posiłki razem ze swoim niepełnosprawnym bratem. Organ odwoławczy podkreślił, że strona odpowiednio układając swoje obowiązki podczas dnia, może swobodnie wykonywać wskazane w wywiadzie czynności bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 1b u.ś.r. dotyczących powstawania niepełnosprawności poprzez uznanie, że niepełnosprawność syna J. N. powstała po ukończeniu 18 roku życia, natomiast zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] zaliczono J. N. do osób niepełnosprawnych, a powstanie niepełnosprawności określili na rok 1990; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, a także braku zebrania w sposób wyczerpujący materiałów dowodowych i ustalenia stanu faktycznego między innymi na podstawie wywiadu z dnia 24 listopada 2023 r., który został przeprowadzony w sposób całościowy, nieuwzględniający wszystkich okoliczności w sprawie. Do skargi została załączona dokumentacja medyczna dotycząca stanu zdrowia J. N., orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2021 r., znak: SKO.41/1389/OS/2021, uchylającą decyzję Burmistrza Miasta Kock z dnia 18 marca 2021 r., nr OPS0000182.SP.03.2021 i przyznająca T. N. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem J. N. od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 31 lipca 2023 r. W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., że z orzeczenia Powiatowego zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z 28 czerwca 2004 r. wynika, że niepełnosprawność jej syna datuje się od 1990 r. Wskazała, że syn w pierwszym roku życia zachorował na poszczepienne zapalenie mózgu. Choruje na mutyzm selektywny, nieprawidłowo rozwijającą się osobowość z cechami neurotycznymi. Nie słyszy i nie mówi. Cierpi na przewlekłe zapalenie trzustki. Ze względu na torbiel szyszynki cierpi na bezsenność. Skarżąca opisała stan zdrowia syna w pierwszych latach życia oraz jego problemy z nauką oraz emocjonalne i psychiczne. Wskazała, że po tragicznej śmierci ojca, z którym niepełnosprawny był bardzo związany jego stan zdrowia pogorszył się. Wskazała, że ze względu na nieradzenie sobie z emocjami i brak zrozumienia otoczenia u niepełnosprawnego dochodzi do samookaleczeń. Skarżąca wskazała ponadto, że syn [...] prowadzi odrębne gospodarstwo domowe wraz z partnerką i 4 – letnim synem. Jest kierowcą ciężarówki na trasach międzynarodowych, w których jest po 3 tygodnie. Natomiast syn [...] mieszkający na tej samej posesji prowadzi także oddzielne gospodarstwo domowe, jest rolnikiem i nie jest w stanie zająć się niepełnosprawnym bratem. Skarżąca podkreśliła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż w decyzją z 28 kwietnia 2021 r. przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne, które pobierała do 31 października 2023 r., a obecnie pomimo pogarszającego się stanu zdrowia syna odmówiono jej wnioskowanego świadczenia. Strona zwróciła także uwagę na błędy i pomyłki zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co świadczy o niedostatecznym zapoznaniu się ze sprawą. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W rozpoznawanej sprawie Kolegium odmówiło skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia powołując się na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1, tj. brak istnienia związku pomiędzy koniecznością zapewnienia przez skarżącą niepełnosprawnemu synowi opieki, a koniecznością rezygnacji lub niepodejmowania przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wskazać należy, że pojęcie opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla osoby niepełnosprawnej. Należy podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Zdaniem Sądu w realiach mniejszej sprawy stwierdzenie Kolegium o braku wystąpienia koniecznego związku przyczynowo - skutkowego jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy skupił się na uwypukleniu takich aspektów sprawy, jak czynności wykonywane przez skarżącą przy dorosłym synu mogą być czynnościami, które mogą być, a nawet powinny być wykonywane przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu. Zdaniem Kolegium sprawowana opieka ma charakter uniwersalny. Sąd zwraca jednak uwagę, że organy obu instancji pominęły fakt, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2021 r. przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne do 31 lipca 2023 r. w związku z opieką nad synem J. N.. Organ wówczas ustalił zatem, że skarżąca spełniła wymogi do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyznał to świadczenie do wskazanej w orzeczeniu Lekarza Rzeczoznawcy KRUS, daty niezdolności do samodzielnej egzystencji jej syna tj. do lipca 2023 r.. Skoro zatem kwestia rezygnacji czy też nie podejmowania zatrudnienia przez skarżącą celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem została oceniona przez organ pozytywnie w kontekście spełniania przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co Kolegium wyraziło w decyzji z dnia 28 kwietnia 2021 r., to niezrozumiałym w ocenie Sądu jest rozstrzygnięcie Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji. W decyzji z 28 kwietnia 2021 r. organ odwoławczy dla celów przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uznawał, że wymagane ustawowo przesłanki w tej materii zostały spełnione, a już w rozpatrywanej sprawie, w ocenie organów obu instancji, nie zostały one spełnione dla potrzeb w sytuacji ustalenia po raz kolejny prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z uzyskaniem orzeczenia o niepełnosprawności na kolejny okres, pomimo, że stan faktyczny sprawy był tożsamy, a stan zdrowia niepełnosprawnego się pogarsza. Zdaniem Sądu odmienna ocena prawna sytuacji skarżącej w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do oceny sformułowanej w postępowaniu o tożsame świadczenie na okres od 1 marca 2021 r. do 31 lipca 2023 r. i żądania przez skarżącą przyznania świadczenia na dalszy okres, stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej. Zgodnie z treścią art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Złożenie wniosku na kolejny okres świadczeniowy, w związku z otrzymaniem orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji J. N. determinuje wprawdzie nową sprawę, nie mniej jednak zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a.: organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Stan prawny nie uległ zmianie. Obowiązujące w tym zakresie przepisy nie zmieniły się. W stosunku do podopiecznego ponownie wydano orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy nie przeprowadziły natomiast jakiejkolwiek analizy, z której wynikałoby, że doszło do zmiany okoliczności faktycznych, koniecznych dla uzasadnienia zmiany stanowiska organu. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy nie uzasadniały zmiany stanowiska organów. Podkreślić należy, że skoro skarżąca zrezygnowała z pracy w związku z podjęciem się opieki nad synem, i w związku z tym, udzielono jej wsparcia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, to ma prawo oczekiwać, że przy niezmienionych okolicznościach prawnych i faktycznych, ten sam organ podejmie takie samo rozstrzygnięcie i nie dojdzie do sytuacji, w której ze względu na nieuzasadnioną zmianę stanowiska organu zostanie pozbawiona wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na kolejny okres. W ocenie Sądu zakres wymaganej i koniecznej opieki wykonywanej przez skarżącą nad synem, rodzaj i waga tych czynności, stopień ich zaabsorbowania wskazuje, że skarżąca jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Bezspornie właśnie stan zdrowia niepełnosprawnego syna i okoliczności sprawowanej przez skarżącą opieki determinują spełnienie pozytywnej przesłanki przyznania świadczenia w postaci istnienia przeszkody w podjęciu przez nią aktywności zarobkowej i zawodowej. Sąd podkreśla, że pozostawanie niepełnosprawnego poza domem, w tym przypadku w ZAZ [...] pozwala skarżącej na wykonanie czynności zabezpieczających podstawy ich wspólnej egzystencji i pozwala na całkowite skoncentrowanie się na pomocy niepełnosprawnemu w niezbędnym zakresie po jego powrocie do domu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok NSA z 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18). Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 359/22). Zdaniem Sądu uwadze organu odwoławczego w dużej mierze umknął stan zdrowia i sposób funkcjonowania niepełnosprawnego, w tym brak komunikacji z otoczeniem, kontakt z nim jest ograniczony, nie słyszy, jest osobą lękliwą, mająca problemy emocjonalne i psychiczne. Ponadto dochodziło w przypadku niepełnosprawnego do samookaleczeń, co uzasadnia sprawowanie nadzór nad nim przez skarżącą. Natomiast uczęszczanie do ZAZ ma na celu jego aktywizację. W ocenie Sądu okoliczności sprawy wskazują, że skarżąca spełnia warunki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od momentu, do którego strona otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne za poprzedni okres świadczeniowy. W okolicznościach sprawy skarżąca nie może być pozbawiona wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na kolejny okres. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej jako "p.p.s.a.") orzeczono jak w sentencji wyroku.