II SA/Lu 19/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Kinga Górka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Inne z dnia [...] r., [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r., wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1 i 2, § 6 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.) oraz w związku z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 1170 ze zm.), Komendant Miejski Policji w L. orzekł o uchyleniu decyzji własnej nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz o cofnięciu A. P. z dniem [...] października 2017 r. uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że funkcjonariuszka we wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o przydział lokalu mieszkalnego poinformowała Komendanta Miejskiego Policji w L., że ma dwuosobową rodzinę i zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w Ś., którego właścicielką jest jej matka A. O.. Po dokonaniu analizy aktualnej sytuacji mieszkaniowej funkcjonariuszki, pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. poinformowano wnioskodawczynię, że wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia uprawnień do dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ pierwszej instancji uznał, że funkcjonariuszka zajmuje ten lokal na podstawie umowy użyczenia, która jest umową nieodpłatną, czyli korzystniejszą od wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 powołanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Wobec powyższego nie przysługuje jej prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że funkcjonariuszka i jej mąż mają do wyłącznego korzystania powierzchnię mieszkalną – 44,30 m˛, co odpowiada 6 normom zaludnienia, podczas, gdy przysługują im 2 normy. Stąd, w ocenie organu, potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszki zostały zaspokojone. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. P.. Decyzją [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Inne utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w L.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądów administracyjnych, wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W myśl art. 336 kodeksu cywilnego, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadaczem samoistnym jest ten, kto włada rzeczą jak właściciel, ale niekoniecznie musi nim być, natomiast posiadacz zależny włada rzeczą tak jak wykonujący inne prawo niż własność, np. prawo dzierżawy, użytkowania, czy najmu. Posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje rzecz innej osobie w posiadanie zależne. Organ wskazał, że A. P. wraz z mężem i synem urodzonym w dniu [...] września 2017 r. mają uprawnienie do 3 norm zaludnienia, a zatem do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej od 14 m˛ do 30 m˛. Tymczasem zajmują oni lokal mieszkalny o powierzchni 44,30 m˛, co przekracza te normy. W ocenie organu, potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszki i jej rodziny są zaspokojone. Organ podniósł, że odwołująca się wprawdzie nie jest właścicielką zajmowanego lokalu mieszkalnego, jednakże jako posiadaczka zależna włada mieszkaniem jak jego właścicielka. Właścicielem tego mieszkania jest bowiem matka funkcjonariuszki, a w świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa, długotrwałe udostępnienie lokalu mieszkalnego lub części budynku do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Powyższe, zdaniem organu, daje podstawę uznania, że skarżąca nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stąd zasadne było również cofnięcie świadczenia z datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu okoliczności zajęcia jednego z pokoi w mieszkaniu przez matkę skarżącej, organ uznał, że jest to działanie pozorowane, zmierzające do zachowania przez skarżącą prawa do równoważnika pieniężnego. W skardze na powyższą decyzję A. P. zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obecnie potrzeby mieszkaniowe skarżącej są w pełni zaspokojone, a zatem nie spełnia ona już przesłanek do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, podczas gdy posiadany przez nią lokal nie został przyznany w drodze decyzji z zasobów mieszkalnych, o których to mowa w art. 90 tej ustawy, a nadto nie odpowiada on co najmniej przysługującej jej powierzchni mieszkaniowej, w związku z czym skarżąca może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, zaś w przypadku jego braku, uprawniona jest do przyznania równoważnika pieniężnego za brak posiadania lokalu odpowiadającego normom zaludnienia; II. naruszenie norm postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu skarżonej decyzji w oparciu o stan faktyczny ustalony w postępowaniu toczącym się przed organem pierwszej instancji, w sytuacji, gdy okoliczności przytoczone przez skarżącą we wniosku z dnia 21 sierpnia 2017 r., a dotyczące liczby osób najbliższych wraz z nią zamieszkujących, jak też powierzchni użytkowej zajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego uległy istotnej zmianie, w konsekwencji czego lokal przestał odpowiadać przysługującej jej powierzchni mieszkalnej; 2) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie, w szczególności z uwagi na fakt, że już z treści samego odwołania wynika, że okoliczności dotyczące aktualnej sytuacji mieszkaniowej skarżącej uległy istotnej zmianie, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 3) art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na odstąpieniu od należytego oraz przekonującego wyjaśnienia przesłanek leżących u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności zaś braku ustosunkowania się do okoliczności uzasadniających cofnięcie dotychczas wypłacanego skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem wydania przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia, pomimo, że decyzji tej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, nie podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, ani też nie jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. W związku z powyższym skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca wyjaśniła, że na dzień złożenia wniosku posiadała uprawnienia do dwóch norm zaludnienia, tj. jedną normę przysługującą funkcjonariuszowi oraz jedną dla członka jego najbliższej rodziny, a więc lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej co najmniej 14 m˛. Norma ta uległa zwiększeniu z chwilą przyjścia na świat syna i w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji uprawniała skarżącą do lokalu o powierzchni co najmniej 21 m˛. Skarżąca podniosła ponadto, że mieszkanie położone w Ś. przy ul. [...], a zajmowane przez nią na dzień wydania rozstrzygnięcia przez Komendanta Miejskiego Policji w L. spełniało normy mieszkaniowe, gdyż składało się ono z trzech pokoi o łącznej powierzchni użytkowej 44,30 m˛. Na etapie postępowania odwoławczego doszło jednak do istotnej zmiany sytuacji mieszkaniowej skarżącej, gdyż właściciel zajmowanego przez nią lokalu ograniczył jej możliwość swobodnego korzystania z mieszkania poprzez wyłączenie z użytkowania jednego z pokoi, którego powierzchnia użytkowa wynosiła 25,20 m˛. Skarżąca podniosła, że pomieszczenie to znajduje się w wyłącznej dyspozycji A. O., zaś skarżąca i mieszkający z nią członkowie najbliższej rodziny nie mają do niego żadnego dostępu, z uwagi na fakt, iż w drzwiach prowadzących do rzeczonego pomieszczenia zamontowany został zamek, do którego klucz posiada jedynie właściciel lokalu. Wskazane pomieszczenie wykorzystywane jest wyłącznie do przechowywania rzeczy należących do A. O. i w żaden sposób nie jest ono użytkowane przez skarżącą, bądź jej najbliższą rodzinę. Powierzchnia mieszkalna zajmowanych przez skarżącą pomieszczeń wynosi zatem, nie jak błędnie przyjął organ, 44,30 m˛, a jedynie 19,10 m˛, a tym samym jest niezgoda z przysługującymi jej normami zaludnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast w myśl art. 92 ust. 1 tej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 3/08, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., I OSK 223/08, publ.: http//www.cbois.nsa.gov.pl). Szczegółowe kwestie związane z równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do treści § 1 ust. 1 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2; 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6) tymczasowej kwatery. Natomiast, zgodnie z § 6 rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo: 1) otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, 2) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1, 3) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznymi sanitarnym, 4) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję (...) wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1 - 4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 3 i § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego ustala się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego zainteresowanego funkcjonariusza. Policjant zobowiązany jest - składając nowe oświadczenie mieszkaniowe - niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na przedmiotowe uprawnienia. Decyzję o cofnięciu uprawnień do omawianego świadczenia - co do zasady - wydaje się zatem po złożeniu przez policjanta nowego oświadczenia mieszkaniowego, zawierającego zawiadomienie o zmianie swojej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej. Nie oznacza to jednak, że wydanie decyzji przewidzianej w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. jest możliwe tylko wówczas, gdy policjant wykona ten obowiązek i w prawem przewidziany sposób zawiadomi o takich zmianach. Uprawnienie do omawianego świadczenia cofa się, gdy funkcjonariusz utracił prawo do równoważnika. Zastosowanie takich sankcji jest dopuszczalne w każdym czasie. Zatem przedmiotową decyzję wydaje się także wówczas, gdy policjant nie złoży wymaganego zawiadomienia, a o jego aktualnej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej organ powziął informacje z innych źródeł (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2016 r., I OSK 3112/15, publ.: http//www.cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że skarżąca wraz z mężem i synem zamieszkuje w mieszkaniu o powierzchni 44,30 m2, stanowiącym własność jej matki. W ocenie sądu, organ zasadnie przyjął, że skarżąca z rodziną zajmuje ten lokal na podstawie użyczenia, tj. umowy uregulowanej w art. 710 kodeksu cywilnego, w myśl którego przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Tego, że omawiana umowa pomiędzy skarżącą a jej matką ma charakter nieodpłatny, nie zmienia nawet okoliczność pokrywania przez skarżącą kosztów związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego (np. opłat eksploatacyjnych, takich jak media, wywóz śmieci), które uiszczane są na rzecz innych podmiotów, a nie na rzecz właścicielki lokalu. Definicję posiadacza zawiera z kolei przepis art. 336 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Powyższy przepis wyróżnia dwa rodzaje posiadania: posiadanie samoistne i posiadanie zależne. Posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią włada jak właściciel, wyrażając tym samym wolę wykonywania w stosunku do niej prawa własności. Posiadaczem zależnym jest natomiast ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 k.c.), zastawu (art. 306 k.c.), najmu (art. 659 k.c.), dzierżawy (art. 693 k.c.). Nie rości więc on sobie do rzeczy prawa własności, lecz zachowuje się tak, jak uprawniony z innego prawa. Oprócz wyżej wymienionych może to być zatem użyczenie (por. orzeczenie SN z dnia 20 listopada 1968 r., II CR 412/68, Lex nr 6418, orzeczenie SN z dnia 18 czerwca 1975 r., II CR 238/75, OSP 1976, z. 7-8, poz. 150). Skoro więc organy Policji ustaliły, że skarżąca jest posiadaczką zależną lokalu mieszkalnego, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, zaistniała przesłanka do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego jej decyzją Komendanta Miejskiego Policji w L. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wymieniona w § 6 rozporządzenia, wyrażająca się tym, że policjantka przestała spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1. Wbrew zarzutowi skargi, organ drugiej instancji odniósł się do okoliczności zmiany sytuacji rodzinnej skarżącej. Prawidłowo ocenił, że fakt narodzin syna nie wpłynął w żaden sposób na ocenę prawną niniejszej sprawy, gdyż rodzina skarżącej, składająca się z trzech osób, nadal miała zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe. Zajmowała bowiem lokal mieszkalny o powierzchni 44,30 m˛, podczas, gdy miała uprawnienie do trzech norm zaludnienia, a zatem do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej od 14 m˛ do 30 m˛. Z kolei twierdzenie skarżącej, że właścicielka mieszkania - jej matka zajęła pokój o największej powierzchni w zajmowanym przez skarżącą i jej rodzinę mieszkaniu, organ słusznie uznał za działanie pozorowane. W ocenie sądu, okoliczność ta nosi znamiona próby obejścia prawa. Skarżąca usiłowała przez to "dopasować" swoją sytuację do obowiązujących norm zaludnienia tak, by zachować prawo do równoważnika pieniężnego. W tym kontekście podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.