II SA/Lu 191/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. We wniosku z dnia 18 września 2013 r. P. P. zwrócił się do Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. P. z prośbą o przyznanie mu "zapomogi, zasiłku finansowego na wykupienie leków związanych z cukrzycą oraz wykupienie okularów". Wniosek uzasadnił chorobą i niską rentą socjalną, która nie wystarcza na realizację tych potrzeb, a także chorobą matki, z którą zamieszkuje. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. P. działając z upoważnienia Burmistrza M. [...] P. orzekł o odmowie przyznania P. P. zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na zakup leków i okularów. W toku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że P. P. zamieszkuje razem z matką I. P., z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wymaga stałego przyjmowania leków i specjalistycznego leczenia. I. P. w dniu 27 czerwca 2013 r. sprzedała mieszkanie za kwotę [...]zł, a następnie w dniu 10 lipca 2013 r. kupiła mieszkanie o mniejszej powierzchni za kwotę [...]zł. Uwzględniając dochód uzyskany ze sprzedaży lokalu mieszkalnego organ ustalił, że wyniósł on w przeliczeniu [...] zł miesięcznie, powiększając tym samym miesięcznych dochód rodziny, który ustalił łącznie na kwotę [...]zł miesięcznie, po uwzględnieniu emerytury matki wnioskodawcy w kwocie [...]zł, renty socjalnej wnioskodawcy w kwocie [...]zł i zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...]zł. Na tej podstawie organ obliczył miesięczny dochód na osobę w rodzinne określając go na kwotę [...]zł. Stwierdzając, że skoro kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej wynosi [...] zł na osobę w rodzinie, to z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, że nie było możliwe przyznanie wnioskodawcy "zwykłego" zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Organ nie znalazł również podstaw do przyznania P. P. specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 ustawy podnosząc, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według zaś art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiających im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Świadczenia z pomocy społecznej nie mogą zaspokajać w całości wszystkich niezbędnych potrzeb klienta pomocy społecznej, a jedynie "uzupełniać" jego wysiłki i starania. W tych warunkach w ustalonym stanie faktycznym rodzina miała możliwości, aby wykupić leki i okulary. Na skutek odwołania P. P. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 grudnia 2013 r., nr [...] – utrzymało w całości zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielając ustalenia organu I instancji co do sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego wskazano na wyjątkowy charakter świadczeń w postaci zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego, które mają nadto uznaniowy charakter. W ocenie Kolegium już sam dochód z tytułu renty socjalnej skarżącego (637,47 zł), z uwzględnieniem przyznanego mu zasiłku pielęgnacyjnego (153 zł) oraz emerytury jego matki (894,30 zł), prowadzi do ustalenia dochodu w wysokości [...] zł na osobę w rodzinie. Dochód ten przekracza zatem ustawowe kryterium dochodowe, które na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. Nie pozwalało to tym samym na przyznanie zasiłku celowego. Dodatkowo dochodem rodziny jest również dochód uzyskany ze sprzedaży nieruchomości lokalowej matki skarżącego, jednakże nie w takiej wysokości, jaką przyjął organ I instancji, gdyż dochodem jest różnica pomiędzy transakcjami sprzedaży i kupna lokali mieszkalnych ([...] zł – [...] zł = [...] zł). W takiej sytuacji miesięczny dochód z tego tytułu w skali kolejnych 12 miesięcy to kwota [...]zł ([...] zł/12), zaś łączny miesięczny dochód rodziny to kwota [...]zł, czyli [...] zł na osobę w rodzinie. Ponieważ z rachunków wynika, iż skarżący potrzebuje na zakup leków i okularów łącznie [...] zł, to wskazana kwota mieści się w dotychczasowym miesięcznym budżecie domowym, nie mówiąc już o zasobach, o które od miesiąca lipca 2013 r. zwiększył się budżet domowy. Dochód uzyskany ze sprzedaży mieszkania w zestawieniu z udokumentowanymi wydatkami, jakie rodzina poniosła w okresie po sprzedaży mieszkania, w tym wydatkami na kupno i remont obecnie zajmowanego mieszkania wskazują, że rodzina nie pozostaje w niedostatku i zgłoszone we wniosku potrzeby bytowe (zakup leków i okularów) jest w stanie zaspokoić we własnym zakresie i to bez większego uszczerbku dla dalszego funkcjonowania. Ponadto pomimo niepełnosprawności i schorzeń występujących w rodzinie, sytuacja bytowa rodziny – w ocenie organu – nie ma szczególnego charakteru, a okoliczności sprawy nie wskazują na występowanie innych zdarzeń, które nadawałyby położeniu tej rodziny szczególny charakter. W konsekwencji w ocenie Kolegium nie zachodziły podstawy do przyznania skarżącemu zasiłku celowego zarówno na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, jak też specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 tej ustawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 18 grudnia 2013 r. skarżący P. P. wniósł o jej uchylenie w całości. Zarzucił zaskarżonej decyzji to, że została ona wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 9, art. 10 i art. 77 k.p.a., co polegało na niezebraniu przez organ całego materiału dowodowego i nie podejmowaniu przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a także uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz nieinformowania jej o istotnych w sprawie okolicznościach faktycznych. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania, koncentrując się głównie na ocenie jego sytuacji dochodowej, zbieżnej z oceną organu I instancji. Organ nie zbadał szczegółowo, czy matka strony rzeczywiście otrzymała jakikolwiek dochód ze sprzedaży mieszkania i bezkrytycznie doliczył cenę zbycia do dochodu rodziny, kiedy uzyskana ze sprzedaży mieszkania kwota została w całości przeznaczona na zakup mieszkania z rynku wtórnego i jego generalny remont, z uwagi na fatalny stan techniczny zakupionego mieszkania, a więc żadnego przychodu ze sprzedaży mieszkania nie było. Skarżący podniósł też, że organ nie ustalił, czy faktycznie on lub jego matka dysponowali dochodem, który umożliwiłby zaspokojenia potrzeb, co do których ubiega się o zasiłek. Organ nie wziął pod uwagę, że matka strony środki uzyskane ze sprzedaży przeznaczyła na spłatę zaległych długów, remont zniszczonego mieszkania, kupno mniejszego mieszkania i wsparcie jego leczenia. Z uwagi na te wydatki matka skarżącego nie uzyskała dochodu, a wręcz zabrakło jej pieniędzy na wyposażenie mieszkania w podstawowe meble, kuchenkę, szafę i innych rzeczy związanych z mieszkaniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W sposób szczegółowy organ odniósł się do zarzutów skargi, które stanowią powielenie zarzutów jakie zostały sformułowane w odwołaniu. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący P. P. w piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2015 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka w osobie jego matki I. P., na okoliczność przeznaczenia przez matkę skarżącego wszystkich środków pieniężnych ze sprzedaży mieszkania na zakup nowego mieszkania do generalnego remontu, opłaty notarialne, na remont tego mieszkania, na spłatę zadłużenia z tytułu zaległości w spółdzielni mieszkaniowej oraz spółce Provident Polska S.A. oraz innych pożyczkodawców, w tym u osób fizycznych, a także na okoliczność rzeczywistych miesięcznych dochodów skarżącego i jego matki, które nie wystarczają na pokrycie wszystkich koniecznych wydatków. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma procesowego dokumentów (k. 31 akt sądowych). Na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. Sąd oddalił zgłoszony wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. (protokół rozprawy – k. 37). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Mając na względzie wnioski skarżącego zawarte w skardze, na wstępie należy wyjaśnić, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę według kryteriów określonych powyższymi przepisami, a zatem we wskazanych granicach należy stwierdzić, że skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego prawa nie narusza. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć wykazała, że nie naruszają one ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm., dalej jako "u.p.s."), która reguluje zasady ustalania prawa do świadczeń z pomocy społecznej, ich przyznawania i wypłacania. Odnośnie żądanych przez skarżącego środków pomocowych (na zakup leków i okularów) w rachubę wchodziła ocena tych żądań jako wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s., bądź specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Jakkolwiek powyższe wyliczenie ma charakter przykładowy, to jednak w świetle art. 39 ust. 1 u.p.s. nie budzi wątpliwości, że zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie jedynie takiej potrzeby, która ma charakter "niezbędnej potrzeby bytowej". Stanowisko to potwierdza treść zasad ogólnych pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.s., celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według zaś art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Kryteria uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 ust. 1 u.p.s. Przepis ten ogranicza dostęp świadczeń z pomocy społecznej, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, które odnośnie osób w rodzinie nie przekracza [...] zł na osobę (art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.). Pomoc społeczna nie została tym samym oparta na zasadzie powszechności. Celem ustalenia aktualnej sytuacji skarżącego organ pomocy społecznej przed rozstrzygnięciem sprawy w dniu 25 września 2013 r. przeprowadził szczegółowy wywiad środowiskowy (k. 118-125 akt adm.) oraz zgromadził liczne dokumenty (faktury, rachunki, paragony, akty notarialne dot. sprzedaży i zakupu mieszkania, informacje o dochodach członków rodziny i jej sytuacji życiowej), które stanowiły podstawę do wydania względem skarżącego decyzji odmownej. Należy jednoznacznie stwierdzić, że odnośnie ustaleń faktycznych w zakresie sytuacji majątkowej i życiowej skarżącego i jego matki, organy dokonały ich niewadliwie i w sposób bardzo skrupulatny, zgodnie z przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Wszelkie zebrane dowody zostały wnikliwie rozważone i na ich podstawie po ocenie całokształtu materiału dowodowego sprawy organy wyciągnęły trafne wnioski, które zostały należycie uzasadnione, w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności ustalenie organów odnośnie przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego jest jak najbardziej prawidłowe. Do stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i bardzo szczegółowego stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego niewiele można dodać. W każdym razie, organ odwoławczy niezmiernie szczegółowo wyjaśnił sposób ustalenia dochodu rodziny skarżącego i sytuację życiową członków rodziny, co dało podstawę do skorygowania w tym zakresie stanowiska przyjętego przez organ I instancji odnośnie rzeczywistych dochodów na osobę w rodzinie, przy uwzględnieniu przepisów art. 8 ust. 3-4 i 11 u.p.s. W konsekwencji ostateczny wniosek odnośnie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. był w pełni uprawniony. Podnoszona przez skarżącego w skardze, a uprzednio w odwołaniu, okoliczność dotycząca wady w prowadzonym postępowaniu, polegającej na uwzględnieniu przy ustalaniu dochodu rodziny różnicy w cenie wartości lokalu mieszkalnego zbytego i nabytego przez matkę skarżącego – jest niczym nieuzasadniona, tym bardziej, że nawet w przypadku, gdyby okoliczności tej w ogóle nie brano pod uwagę, to skarżący kryterium dochodowego także nie spełniał. Należy jednak zwrócić uwagę, że odnośnie tego zarzutu organy nie dopuściły się żadnych uchybień. Sprzedaż przez matkę skarżącego lokalu mieszkalnego oraz kupno innego lokalu mieszkalnego, doprowadziły w efekcie do zwiększenia aktywów po stronie tej rodziny, dlatego trafnie organy przy ustalaniu wysokości dochodu na członka rodziny okoliczność tę uwzględniły i wskazały na podstawy prawne takiego sposobu rozumowania, który w konsekwencji doprowadził do negatywnego dla skarżącego sposobu rozstrzygnięcia jego żądania w omawianym zakresie (zasiłku celowego). Natomiast sposób rozdysponowania tego dochodu pozostaje w istocie obojętny dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w istocie racjonalne wydatkowanie takich środków, a jak twierdzi skarżący takie właśnie ich wydatkowanie nastąpiło, ma na celu poprawę sytuacji życiowej członków rodziny, nie zaś jej pogorszenie. Niezależnie od tego wypada podkreślić, że nawet spełnienie przez skarżącego wszystkich ustawowych przesłanek do otrzymania zasiłku celowego, nie przesądzałoby o bezwzględnym obowiązku uwzględnieniu jego wniosku. Należy bowiem zauważyć, że decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. mają charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne pozwala zaś organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Kontrola sądowa decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego ogranicza się z kolei wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, a więc dotyczącej prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00 – publ. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W takich okolicznościach uzasadnione było rozpoznanie przez organy wniosku skarżącego na płaszczyźnie ewentualnego uprawnienia do specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s., przy uwzględnieniu tego, że skarżący spełnia niedochodowe przesłanki przyznania zasiłku celowego określone w art. 7 pkt 5 u.p.s. (niepełnosprawność) i art. 7 pkt 6 u.p.s. (długotrwałą lub ciężka choroba). Także w tym zakresie organy należycie wywiązały się z nałożonych na nich obowiązków. Przede wszystkim, nie ulega wątpliwości, że organy brały pod uwagę, że matka skarżącego (obecnie lat 62) leczy się na tarczycę. Skarżący zaś (obecnie lat 29) jest niepełnosprawny w stopniu umiarkowanym, choruje na bulimię i cukrzycę typu B, cierpi na schizofrenie paranoidalną oraz nadciśnienie tętnicze, ma uszkodzony wzrok, przez co wymaga specjalistycznego leczenia i diety. Zgodnie z art. 41 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W tym zakresie organy zasadnie stwierdziły, że mając na uwadze w szczególności wysokość dochodu na członka rodziny skarżącego, przekraczającego ustawowe kryterium oraz sytuację życiową członków rodziny, sytuacja skarżącego nie należy do nadzwyczajnych, która uzasadniałaby przyznanie mu zasiłku celowego specjalnego. Specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym, zaś decyzja o przyznaniu tego rodzaju formy pomocy jest również wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organom nie sposób zarzucić przekroczenia granic przysługującego im uznania administracyjnego. Okoliczność, iż żądanie skarżącego nie zostało uwzględnione nie świadczy bowiem o dopuszczeniu się dowolności organów w rozpoznawaniu jego sprawy. W niniejszej sprawie nie ulega natomiast wątpliwości, że powołane wyżej zasady przyznawania pomocy społecznej i proceduralne reguły w toku postępowania wyjaśniającego zostały zachowane. Organy w sposób rzetelny i prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, a przez to podjęte również w omawianym zakresie rozstrzygnięcie – niezależnie od negatywnej oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek ustawowych – mieściło się w granicach uznania administracyjnego. Jeżeli zaś chodzi o zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy przepisu art. 9 k.p.a. jest on całkowicie gołosłowny. Na jego poparcie skarga nie zawiera w istocie żadnych argumentów. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia przez organy przepisu art. 10 k.p.a. należy stwierdzić, że wprawdzie zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czego w tej sprawie zaniechano, to jednak uchybienie to nie wpłynęło na wynik sprawy. Należało bowiem uwzględnić, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia tego przepisu, poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Tego skarżący w ogóle nawet nie próbował wykazać, a w prowadzonym postępowaniu brał w istocie aktywny udział składając liczne i znane mu przecież dokumenty, które organy uwzględniły przy rozpoznawaniu jego żądania. Z przytoczonych względów, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.