II SA/Lu 192/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala sprzeciw. M. K. (dalej jako: skarżąca) w dniu 25 września 2019 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę [...] na okres zasiłkowy 2019-2021. Decyzją z [...] r. Wójt Gminy [...] odmówił przyznania świadczenia powołując się na fakt, że córka skarżącej została umieszczona w rodzinie zastępczej postanowieniem sądu rodzinnego z 30 stycznia 2019 r., co w świetle art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407, ze zm.; dalej jako: u.p.p.w.d.) wyklucza przyznanie świadczenia wychowawczego. W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że jej córka od 28 czerwca 2019 r. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego przebywa nieustannie w domu rodzinnym na urlopowaniu. Małoletnia we wrześniu 2019 r. rozpoczęła naukę w klasie I szkoły podstawowej. Skarżąca poniosła koszty zakupu wyprawki szkolnej, opłaciła składkę na radę rodziców w szkole, systematycznie opłaca również posiłki córce w stołówce szkolnej jak i wyjazdy na wycieczki. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z którego wynika, że postanowieniem z 20 stycznia 2019 r. Sąd Rejonowy [...], postanowił w trybie zarządzenia tymczasowego umieścić małoletnią L. K., córkę skarżącej, w rodzinie zastępczej. Zarządzeniem Sądu z 17 czerwca 2019 r. rozszerzono urlopowanie małoletniej w domu rodziców. Podobne zgody na rozszerzenie urlopowania miały miejsce jeszcze dwukrotnie. Sąd wydał zarządzenie przedłużeniu urlopowania L. do dnia 29 stycznia 2020 r. Z akt sprawy wynika także, że rodzina zastępcza nie pobiera świadczenia wychowawczego na L. K.. Świadczenie takie było przyznane od dnia 1 lutego 2019 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. Kolegium podkreśliło, że od końca czerwca 2019 r. co najmniej do 29 stycznia 2020 r. skarżąca sprawowała faktyczną opiekę nad swoją córką, ponosząc niezbędne w tym celu wydatki. Z akt sprawy wynika, że skarżąca ponad pół roku bierze czynny udział w wychowywaniu swojego dziecka. W ocenie Kolegium, skoro dziecko nie przebywa w rodzinie zastępczej, gdyż od ponad pół roku jest urlopowane w domu rodzinnym, a rodzina zastępcza nie złożyła wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na L. K., to osobą uprawnioną do uzyskania takiego prawa jest M. K.. W tej sytuacji Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ramach wytycznych Kolegium wskazało, że organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, powinien przyznać stronie prawo do świadczenia wychowawczego na córkę. Jednakże przed przyznaniem powyższego prawa organ I instancji powinien ustalić czy sąd wydłużył urlopowanie dziecka. Jeżeli sytuacja taka miała miejsce to organ I instancji powinien przyznać świadczenie na cały okres zasiłkowy. Dopiero kolejny brak przedłużenia urlopowania i powrót dziecka do rodziny zastępczej powinien skutkować uchyleniem prawa do świadczenia wychowawczego w trybie art. 27 u.p.p.w.d. Natomiast gdyby okazało się, że Sąd nie wydłużył dziecku okresu urlopowania i z dniem 30 stycznia 2020 r. wróciła ona do rodziny zastępczej, wówczas prawo do świadczenia wychowawczego powinno zostać przyznane do dnia 29 stycznia 2020 r. Od powyższej decyzji M. K. wniosła sprzeciw do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniając zarzut skarżąca podniosła, że Kolegium błędnie wydało decyzję kasacyjną, gdyż podnoszone wątpliwości organ mógł wyeliminować przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a., zwłaszcza, że potwierdziło, iż skarżąca jest uprawnioną do świadczenia wychowawczego. Ponadto Kolegium nie wskazało w uzasadnieniu decyzji naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, które są konieczną przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej. W tej sytuacji Kolegium powinno było wydać decyzję merytoryczną. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Uzasadniając stanowisko Kolegium podniosło, że okoliczności wymagające ustalenia wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, a orzeczenie kasacyjne nie wydłuża postepowania. Ze względu na miejsce zamieszkania skarżąca może szybciej złożyć niezbędne dokumenty w siedzibie organu I instancji niż w Kolegium. Ponadto, z uwagi na szerzenie się pandemii koronawirusa uwzględnienie sprzeciwu może spowodować znaczne wydłużenie postępowania, z uwagi na istniejące ryzyku przedłużania się czasu doręczenia przesyłek pocztowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Innymi słowy: rolą organu odwoławczego nie jest kontrola zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji, ale ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty. W związku z powyższym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej rzecz ujmując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. przykładowo wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga w związku z tym oceny, czy w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. W pierwszej kolejności należy jednak zauważyć, że stanowisko Kolegium co do istoty sprawy opiera się na takiej wykładni art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p.w.d., w świetle której, jeżeli dziecko nie przebywa w rodzinie zastępczej, gdyż od kilku miesięcy jest urlopowane w domu rodzinnym, a rodzina zastępcza nie złożyła wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego, to osobą uprawnioną do uzyskania takiego prawa jest matka tego dziecka. Ta wykładnia zdeterminowała rozstrzygnięcie Kolegium, tak co do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zakres elementów stanu faktycznego niezbędnych do wyjaśnienia, w istocie wynika z przyjętej przez Kolegium wykładni art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p.w.d. Kolegium stwierdziło, że skarżącej przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego na córkę, zastrzegło jednak konieczność wyjaśnienia dodatkowych okoliczności dotyczących tego, czy okresy urlopowania dziecka były przedłużane, czy też dziecko powróciło do rodziny zastępczej. W ocenie Kolegium od tych ustaleń zależy prawidłowe kompleksowe rozstrzygnięcie sprawy. Należy w tym kontekście odnotować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko przeciwne do wyrażonego przez Kolegium. W prawomocnych wyrokach WSA w Krakowie z 30 maja 2018 r. (III SA/Kr 208/18) i WSA w Łodzi z 23 sierpnia 2019 r. (II SA/Łd 343/19) wyrażono poglądy, że urlopowanie dziecka z instytucji pieczy zastępczej nie uzasadnia prawa rodzica do świadczenia wychowawczego. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie nie może jednak zakwestionować wykładni przyjętej przez Kolegium z trzech powodów. Po pierwsze, jak wynika z powołanego wyżej art. 64e p.p.s.a., kontrola sądu w sprawie sprzeciwu jest ograniczona tylko do oceny zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę przesłanki decyzji kasacyjnej wskazane w tym przepisie, zasadniczo wyklucza to ocenę przez sąd stanowiska organu odwoławczego co do meritum sprawy. Po drugie, sąd jest związany zakazem reformationis in peius, zatem nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącej (art. 134 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.). Zakwestionowanie przyjętej przez Kolegium, korzystnej dla skarżącej wykładni art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p.w.d., byłoby naruszeniem tego zakazu Po trzecie nie sposób przejść do porządku dziennego nad odrębnościami stanów faktycznych w różnych sprawach. Trudno jedną miarą oceniać przypadki, w których okresy urlopowania są krótkie (jedno- lub kilkudniowe), jak w powołanych orzeczeniach oraz przypadek, w którym okres urlopowania jest długotrwały i ciągły, prowadzący do sytuacji, w której dziecko, formalnie pozostające w rodzinie zastępczej, de facto (na skutek urlopowania) przez wiele miesięcy nieprzerwanie przebywa u swoich rodziców biologicznych. Ponadto, już po wydaniu decyzji przez Kolegium do organu I instancji wpłynęły dokumenty, które mogą wspierać trafność stanowiska organu odwoławczego, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Wszystkie te argumenty uniemożliwiają zakwestionowanie sposobu wykładni art. 8 u.p.p.w.d. przyjętego przez Kolegium w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu, wniesiony w rozpoznawanej sprawie sprzeciw nie jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca zarzuca Kolegium uchylenie się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez wybór rozstrzygnięcia w formie decyzji kasacyjnej, w sytuacji, gdy – jej zdaniem – było możliwe uzupełnienie materiału dowodowego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. i wydanie decyzji reformatoryjnej – uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia W ocenie Sądu zarzut ten nie jest zasadny, wydanie decyzji kasacyjnej było usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Choć Kolegium potwierdziło prawo skarżącej do świadczenia wychowawczego na córkę, to jednocześnie zastrzegło konieczność wyjaśnienia dodatkowych okoliczności dotyczących tego, czy okresy urlopowania dziecka były przedłużane, czy też dziecko powróciło do rodziny zastępczej. W ocenie Kolegium od tych ustaleń zależy prawidłowe, całościowe rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Granica między ustaleniami faktycznymi, które można uzupełnić na etapie postępowania odwoławczego, a ustaleniami, które wymagają jednak przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jest płynna. Podniesione przez Kolegium argumenty w ocenie Sądu bronią wydanego przez organ rozstrzygnięcia kasacyjnego. Z argumentacji Kolegium wynika, że ustalenia faktyczne dotyczące urlopowania dziecka z pieczy zastępczej mogą w bardzo różny sposób oddziaływać nie tylko na treść, ale i na byt prawny decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego, zwłaszcza, że jest ono przyznawane na dość długi okres zasiłkowy (2019-2021). Jak wywiodło Kolegium, jeżeli sąd wydłużył urlopowanie dziecka, organ I instancji powinien przyznać świadczenie na cały okres zasiłkowy. Jeżeli okres urlopowania nie został wydłużony i dziecko z dniem 30 stycznia 2020 r. wróciło do rodziny zastępczej, prawo do świadczenia wychowawczego powinno zostać przyznane do dnia 29 stycznia 2020 r. Kolegium wskazało również na ewentualną możliwość uchylenia decyzji przyznającej świadczenie w trybie art. 27 u.p.p.w.d., w razie zmian w zakresie pobytu dziecka u rodziców biologicznych (braku przedłużenia urlopu). Akurat ta ostatnia okoliczność pozostaje w pewnym sensie poza zakresem rozpoznania sprawy, gdyż odnosi się do ewentualnego uchylenia już wydanej decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego. W tej sytuacji rozstrzygnięcie kasacyjne Kolegium należy uznać za zasadne i nie naruszające art. 138 § 2 k.p.a., ani zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez uchylenie się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zasadność rozstrzygnięcia Kolegium potwierdzają fakty, które miały miejsce już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W aktach administracyjnych organu I instancji znajdują się dokumenty, które wpłynęły do tego organu 13 marca 2020 r., czyli już po wydaniu zaskarżonej do sądu decyzji Kolegium (k. 29-30 akt adm.). Z dokumentów tych wynika, że Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z 29 stycznia 2020 r., m. in. z urzędu stwierdził brak podstaw do umieszczenia małoletniej L. w rodzinie zastępczej oraz oddalił wniosek babci dziecka o umieszczenie L. K. w rodzinie zastępczej ustanowionej w jej osobie. Dokumenty te, co trzeba jeszcze raz podkreślić, wpłynęły do organu I instancji już po wydaniu zaskarżonej decyzji przez Kolegium, wskazują na istotną zmianę stanu faktycznego, związaną z okolicznościami powoływanymi przez Kolegium. Uwzględnienie tych okoliczności ma kluczowy wpływ dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawodawca przewidział uwzględnienie wpływu zmian w sytuacji rodzinnej na niekorzyść świadczeniobiorcy, poprzez pozbawienie go prawa do świadczenia (art. 27 u.p.p.w.d.), ale nie przewidział rozwiązania dla sytuacji odwrotnej – gdy w trakcie okresu zasiłkowego zmieni się stan faktyczny, który był podstawą wydania decyzji odmownej. Tym bardziej zasadne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji, aby uwzględnić okoliczności faktyczne potwierdzone dokumentami, które nie były znane Kolegium. Okoliczności pozostają w ścisłym związku z wykładnią art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p.w.d., którą przyjęło Kolegium i której Sąd, z podanych wyżej przyczyn, nie może zakwestionować. Należy również zwrócić uwagę na argumenty podniesione w odpowiedzi na sprzeciw, które mają po części charakter pozaprawny, nie są jednak pozbawione racji. Sąd nie może kierować się nadmiernie formalistyczną oceną sprawy, w taki sposób, który doprowadzi do rozstrzygnięcia w istocie mniej korzystnego dla skarżącej, z uwagi na specyficzne okoliczności sprawy. Nie sposób nie zgodzić się z Kolegium, że w obecnej sytuacji, zdeterminowanej rozprzestrzenianiem się pandemii koronawirusa Covid-19, z przyczyn faktycznych korzystniejsze jest wydanie rozstrzygnięcia w sprawie przez organ I instancji, a nie próba uzupełnienia materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego. Co więcej, interes prawny strony, która mogłaby się obawiać ponownej odmowy przyznania świadczenia przez organ I instancji, chroniony jest wiążącym dla Wójta charakterem wykładni art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p.w.d., zawartej w decyzji Kolegium. Zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji kasacyjnej (§ 2), organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Oczywiście, jeżeli organ I instancji wyda rozstrzygnięcie wbrew tym wytycznym, obowiązkiem Kolegium będzie już wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w sprawie (art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). Z powyższych względów Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.