II SA/Lu 196/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E. B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej jako "k.p.a.", art. 50 ust. 2, ust. 4, ust. 5, ust. 7, art. 106 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", § 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2015 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. z 2005 r. Nr 189 poz. 1598), dalej jako "rozporządzenie s.u.o.", § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058), dalej jako "rozporządzenie" oraz na podstawie zarządzenia z dnia 16 sierpnia 2017 r., Nr 8/2017 Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w sprawie ustalenia ceny godziny specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi – utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r., Nr [...] wydaną z up. Burmistrza Miasta R. przez p.o. Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w R.. Decyzją tą organ I instancji zmienił z dniem [...] r. decyzję z dnia [...] r., Nr [...] przyznającą świadczenie niepieniężne w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczonych dla syna K. D. w części dotyczącej wysokości odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze w sposób następujący: ze stawki [...] zł na [...] zł za 1 godzinę świadczonej usługi opiekuńczej, W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że cenę specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustala Ośrodek Pomocy Społecznej na podstawie analizy kosztów realizacji tego zadania lub wynika ona z umowy zawartej przez Ośrodek Pomocy Społecznej z podmiotem przyjmującym zlecenie realizacji zadania. W związku z powyższym Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w R. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] r. zmienił koszt jednej godziny specjalistycznych usług opiekuńczych z kwoty [...]zł na kwotę [...]zł, co uzasadniało następnie zmianę decyzji z dnia [...] r. przyznającej świadczenie w zakresie wysokości odpłatności za usługi począwszy od daty wydania decyzji zmieniającej tj. od [...] r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji E. B. zarzucała brak podstaw prawnych do wydania decyzji zmieniającej. Podnosiła, że wprawdzie przywołany przez organ przepis art. 163 k.p.a. dopuszcza zmianę decyzji, ale jest to uregulowane przepisami szczególnymi. W niniejszej sprawie przepisami szczególnymi są przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., która wyraźnie określa w art. 106 ust. 5, że "decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także dopuszcza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 powyższej ustawy. Przesłanki te – zdaniem skarżącej – nie zachodzą w niniejszej sprawie, dlatego działanie organu jest sprzeczne z prawem. Zarządzenie kierownika OPS nie jest bowiem przepisem prawa, a więc nie kwalifikuje się do katalogu okoliczności wskazanych w art. 106 ust. 5 u.p.s. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania, lecz podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji utrzymało w mocy decyzję tego organu. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 50 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 u..s., z których wynika komu przysługują specjalistyczne usługi opiekuńcze i jakie są zasady przyznawania tych świadczeń oraz wskazało na przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. Przytoczyło również przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia s.u.o., zgodnie z którym cenę 1 godziny specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustala Ośrodek Pomocy Społecznej, na podstawie analizy kosztów realizacji tego zadania lub wynika ona z umowy zawartej przez Ośrodek Pomocy Społecznej z podmiotem przyjmującym zlecenie realizacji zadania. Następnie Kolegium stwierdziło, że skoro na podstawie zarządzenia Nr [...] Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia ceny godziny specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zmianie uległ koszt jednej godziny specjalistycznych usług opiekuńczych - w przypadku strony z kwoty [...]zł na kwotę [...]zł (gdyż miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie strony wyniósł [...] zł), to powstała również konieczność zwiększenia odpłatności za te usługi począwszy od wydania decyzji zmieniającej tj. od [...] r. na kwotę [...]zł za godzinę. Kolegium wskazało ubocznie, że kwestia zwolnienia z odpłatności toczy się w odrębnym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. B. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 163 k.p.a. i art. 106 ust. 5 u.p.s. Skarżąca podniosła takie samy argumenty, jak w odwołaniu, tj. że nie było podstaw prawnych do podwyższenia odpłatności za przyznane jej usługi. Zdaniem skarżącej zarządzenie kierownika OPS nie jest przepisem prawa, który uzasadniałby zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. Organy stosując ten przepis naruszyły zatem zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 kpa oraz art. 7 Konstytucji, który stanowi, że "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła treść wyroku WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 104/09, w którym stwierdzono, że "Objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem zarządzenie nie jest również zarządzeniem, o którym mowa przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca jedynie w kilku przepisach tej ustawy określił prawną formę działania wójta (art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3). Skoro tak, to trzeba założyć, zgodnie z zasadą domniemania racjonalnego działania ustawodawcy, że posłużenie się pojęciem "zarządzenia" miało na celu nadanie mu określonej treści normatywnej. Zwrócić ujdzie uwagę, że w u.s.g. brak jest klauzuli generalnej, która stanowiłaby, że zarządzenie jest typową wną formą działania wójta. Prowadzi to do wniosku, że zarządzenie jest prawną formą działania wójta, a może być stosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę". Skarżąca podniosła również, że zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia [...] r. została wydana już po uchyleniu poprzedniej decyzji organu I instancji przez SKO w L. decyzją z dnia [...] r., a zaskarżenie dotyczyło tego samego zakresu czyli bezpodstawnej zmiany decyzji przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji uchylającej Kolegium stwierdziło, że "Jak wynika z pisma organu I instancji z [...] r., nowa uchwała Rady Miejskiej R. w sprawie odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze uwzględnia zmianę stawki za jedną godzinę specjalistycznych usług opiekuńczych". Zdaniem skarżącej Kolegium nie zwróciło uwagi, iż uchwała Rady Miejskiej nie dotyczyła specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, co mogło mieć wpływ na kolejne orzeczenie Kolegium. Uchwała ta została bowiem wydana w trybie art. 50 ust. 6 u.p.s., zgodnie z którym rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również ich pobierania. Z powyższego – zdaniem skarżącej – wynika, że specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi nie są regulowane uchwałą, lecz rozporządzeniem na podstawie art.50 ust. 7 u.p.s. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ decyzje organów obu instancji nie naruszają obowiązujących przepisów. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 106 ust. 5 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem - decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy zarządzenie kierownika Ośrodka pomocy społecznej zmieniające cenę 1 godziny specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, stanowi zmianę przepisów prawa, o której mowa w przytoczonym art. 106 ust. 5 u.p.s., a w konsekwencji czy stanowi podstawę do zmiany ostatecznej decyzji przyznającej takie usługi. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zarówno usługi opiekuńcze (zwykłe), jak i specjalistyczne usługi opiekuńcze przyznawane są na podstawie art. 50 u.p.s. Przepis ten stanowi, że: 1. Osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. 2. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. 3. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. 4. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. 5. Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. 6. Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. 7. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych i kwalifikacje osób świadczących te usługi oraz warunki i tryb ustalania i pobierania opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat, ze względu na szczególne potrzeby osób korzystających z usług, uwzględniając sytuację materialną tych osób. W świetle powyższego przepisu, rację ma skarżąca, że ustawodawca nieco odmiennie reguluje tryb i zasady przyznawania usług opiekuńczych (zwykłych) i specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 6 – w drodze uchwały rady gminy), a inaczej specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Zasady przyznawania tych ostatnich świadczeń, w tym także zasady ustalania odpłatności za przyznane usługi, zgodnie z wolą ustawodawcy, podlegają uregulowaniu w rozporządzeniu właściwego ministra (ust.7). W tym zakresie obowiązuje przytoczone na wstępie rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2015 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. z 2005 r. Nr 189 poz. 1598). Kwestię odpłatności za specjalistyczne usługi da osób z zaburzeniami psychicznymi określa przepis § 4 tego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że odpłatność za specjalistyczne usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustala ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby wymagającej pomocy w tej formie, na wniosek osoby zainteresowanej lub jej opiekuna, w zależności od posiadanego dochodu na osobę w rodzinie (ust.1). Cenę 1 godziny specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustala ośrodek pomocy społecznej, na podstawie analizy kosztów realizacji tego zadania lub wynika ona z umowy zawartej przez ośrodek pomocy społecznej z podmiotem przyjmującym zlecenie realizacji zadania (ust.4). Z powyższego wynika jednoznacznie, że o wysokości ceny usług opiekuńczych decyduje ośrodek pomocy społecznej. Ośrodki pomocy społecznej wchodzą w skład lokalnej administracji samorządowej i są głównymi wykonawcami zadań socjalnych w gminie. Wynika to z art. 110 ust. 1 u.p.s., który stanowi, że zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. Ośrodki tworzone są na podstawie uchwały rady gminy, która nadaje im statut i przekazuje w zarząd określone mienie. Wynika to z art. 110 ust. 1 u.p.s. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, dalej "u.s.g.". Podmioty te nie mają osobowości prawnej, posiadają status jednostek budżetowych. Ustawa o pomocy społecznej nie określa sposobu tworzenia, likwidacji, struktury organizacyjnej ani finansowych zasad funkcjonowania omawianych jednostek, odpowiednich regulacji należy poszukiwać w innych źródłach prawa, w tym w ustawie o samorządzie gminnym (art. 9 ust. 1) i ustawie o finansach publicznych. W świetle tego aktu ośrodek jako jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jego nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, w tym działalności podstawowej, nadanego przez organ stanowiący danej gminy (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV). Ośrodki pomocy społecznej są jednostkami organizacyjnymi niemającymi osobowości prawnej. Są to jednostki, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. Ośrodki pomocy społecznej działają w obrocie w ramach osobowości prawnej gminy. Składniki majątkowe, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej, stanowią mienie tej gminy, która utworzyła ośrodek. Z uwagi zatem na to, że ośrodki pomocy społecznej są jednostkami budżetowymi gminy i nie posiadają podmiotowości prawnej, w ich imieniu, a więc w istocie w imieniu gminy, działa kierownik ośrodka, który zarządza pracą ośrodka. Kierownik ośrodka pomocy społecznej jest zatrudniany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie umowy o pracę. Zakres czynności kierownika ośrodka pomocy społecznej obejmuje zarówno czynności prawne w sferze prawa cywilnego czy w zakresie zarządu mieniem komunalnym podejmowane w imieniu i ze skutkiem prawnym dla gminy (na podstawie udzielonego przez organ wykonawczy gminy - wójta, burmistrza, prezydenta – pełnomocnictwa, art. 47 u.s.g.), czynności w sferze prawa pracy (te uprawnienia organu wykonawczego gminy w stosunku do osoby kierującej ośrodkiem pomocy społecznej wynikają z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 7 pkt 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), jak i inne szczegółowe czynności, wynikające z przepisów szczególnych, w tym z art. 110 u.p.s. (który m.in. uprawnia kierownika ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej na podstawie upoważnienia organu wykonawczego). W świetle powyższego stwierdzić należy, że kierownik ośrodka pomocy społecznej jest uprawniony, w ramach udzielonego mu przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) pełnomocnictwa, do decydowania o odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi, świadczone przez dany ośrodek, na podstawie przytoczonego wyżej § 4 ust. 4 rozporządzenia s.u.o. Przepis ten wprost nakazuje ośrodkom pomocy społecznej określanie ceny 1 godziny takich usług, a zatem faktycznie cenę ten określa kierownik tego ośrodka, działając w tym zakresie jako przedstawiciel gminy. Mając powyższe na uwadze za zasadne należy uznać stanowisko organów obu instancji, że wydane przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w R. zarządzenie z dnia [...] r. (k.28 akt admin.) zmieniające na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia s.u.o. opłatę za godzinę specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji o zmianie - w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. - ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej takie usługi. Podkreślić należy, że ustalenie takiej opłaty na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia s.u.o. jest w istocie ustaleniem tej opłaty przez gminę. W związku z tym, niezależnie od tego jaką formę przyjmie (m.in. zarządzenia kierownika OPS), jest ono wiążące na obszarze właściwości danego ośrodka. Ma więc charakter prawno-kształtujący, gdyż bezpośrednio wpływa na wysokość odpłatności za specjalistyczne usługi. Wynika to wprost z przepisu § 4 ust. 5 rozporządzenia s.u.o., który stanowi, że opłata za specjalistyczne usługi stanowi iloczyn ceny, o której mowa w ust. 4, wskaźnika odpłatności określonego w procentach, o którym mowa w ust. 3, oraz liczby godzin świadczonych usług w ciągu miesiąca. W związku z powyższym prawidłowo organy wydając zaskarżoną decyzję uznały, że po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] r. przyznającej skarżącej specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zmieniły się przepisy prawa w zakresie wysokości odpłatności za te usługi. Wysokość odpłatności za godzinę przyznanych usług została zatem wyliczona zgodnie z § 4 ust. 5 rozporządzenia s.u.o., jako iloczyn ceny ustalonej w zarządzeniu kierownika OPS w R. (2,31 zł) oraz wskaźnika odpłatności, określonego w tabeli zawartej w § 4 ust. 3, wynoszącego dla skarżącej 11 %, co nie jest kwestionowane. Dodać należy, że wbrew zarzutom skargi, podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji nie była uchwała Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 1 sierpnia 2017 r., poz.3218), a wiec kwestia ewentualnego powoływania tej uchwały przez organ przy wydawaniu innej decyzji, nie podlega kontroli Sądu w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw prawnych, podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.).