II SA/Lu 196/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. D. J. (dalej jako "strona", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 10 stycznia 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem z dnia 30 września 2021 r. strona wystąpiła o wydanie decyzji o nieodpłatnym przeniesieniu na nią prawa własności działek gruntu oznaczonych numerami [...] i [...], o powierzchni 4,01 ha, położonych w [...], gmina [...]. Na podstawie ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy w Wojsławicach z dnia 22 września 1984 r., znak: [...], zostało przejęte na rzecz Państwa gospodarstwo rolne, o powierzchni 4,01 ha, stanowiące własność D. i J. małżonków J., położone w [...], oznaczone według ewidencji gruntów numerami: [...] i [...]. Decyzją z dnia 4 listopada 2022 r. Starosta Chełmski odmówił stronie przyznania prawa własności działek wnioskowanych działek, z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Starosta w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że ustawa z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r., poz. 266) nie zawiera przepisów prawa w przedmiocie zwrotu całej nieruchomości przekazanej Państwu w zamian za świadczenie emerytalno-rentowe. Ustawa ta reguluje kwestie zwrotu działki siedliskowej oraz działki dożywotniego użytkowania, o których mowa w decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego Państwu. J. J. od 37 lat otrzymuje świadczenie emerytalne, zgodnie z decyzją Naczelnika Gminy Wojsławice z dnia 22 września 1984 r., znak: KZ: 9260a/20/84. Natomiast na podstawie decyzji Wójta Gminy Wojsławice z 20 lipca 1994 r., znak: G.9260c/2/, dokonano zwrotu działki dożywotniego użytkowania na rzecz J. J.. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wskazała, że nie pobiera świadczenia emerytalnego, które miało zostać jej przyznane w związku z przekazaniem gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Decyzją z dnia 9 marca 2011 r., Prezes KRUS odmówił jej uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego rolników, bowiem strona nie spełniła jednego z warunków do przyznania jej emerytury na podstawie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Strona podniosła, że nie otrzymała od Skarbu Państwa ekwiwalentu, w zamian za przejęte decyzją z dnia 20 września 1984 r. gospodarstwo rolne. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony została wydana wskazana powyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie, którą uchylono zaskarżaną decyzję i umorzono postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją Naczelnika Gminy w Wojsławicach z dnia 22 września 1984 r., wydaną na podstawie art. 51 i 59 oraz 57 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268), orzeczono o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego, przyznano D. i J. małżonkom J. prawo dożywotniego użytkowania gruntu o powierzchni 0,30 ha z działki nr [...], położonej w W.. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż J. J., który wystąpił z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa za rentę inwalidzką, spełnia warunki do jej otrzymania. Następnie, decyzją z dnia 20 lipca 1994 r., znak: G.9260c/2/, Wójt Gminy Wojsławice, na podstawie art. 118 ust 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, przeniósł nieodpłatnie własność działki oznaczonej nr [...], o powierzchni 0,30 ha, położonej w [...], z zasobu gruntów mienia komunalnego, na rzecz J. J.. Na podstawie warunkowej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Chełmie z 2 listopada 1984 r., znak: [...], ustalono wysokość emerytury D. J. z tytułu przekazania gospodarstwa Państwu. Następnie decyzją z dnia 9 marca 2011 r., znak: [...], orzekając po zmianie przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, Prezes KRUS odmówił skarżącej prawa do emerytury, ponieważ nie spełniła ona jednego z warunków określonych w ustawie. W uzasadnieniu wskazanej decyzji przywołano art. 108 wymienionej ustawy, w myśl którego utraciły moc decyzje ustalające warunkowo prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników indywidualnych i członków ich rodzin, jeżeli warunki nabycia prawa nie zostały spełnione przed dniem wejścia w życie ustawy. Zdaniem Kolegium organ I instancji w zaskarżonej decyzji słusznie zauważył, iż w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników brak jest przepisów umożliwiających zwrot całej nieruchomości przekazanej na rzecz Państwa w zamian za emeryturę lub rentę. Obecnie obowiązująca ustawa w art. 118 stworzyła możliwość przyznania nieodpłatnie własności działki osobie, której przysługiwało prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. Na tej podstawie J. J. - mąż strony stał się właścicielem działki nr [...], wchodzącej uprzednio w skład przekazanego gospodarstwa. Natomiast nie ma w powyższej ustawie przepisów, na podstawie których Starosta mógłby dokonać zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...]. W związku z powyższym wskazując na treść art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.", Kolegium stwierdziło, że z powodu braku w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego przyznanie stronie własności nieruchomości przekazanej uprzednio na rzecz Państwa, postępowanie wszczęte na jej wniosek stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącą zarzutów Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji w trakcie prowadzonego postępowania naruszył art. 10 k.p.a., nie informując strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, mając na uwadze, że postępowanie podlegało umorzeniu z urzędu, powyższe naruszenie nie miało jednak istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, skarżąca wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa własności nieruchomości zgodnie z wnioskiem bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście Chełmskiemu, zarzuciła istotne naruszenie przepisów: - art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału oraz przez uznanie, że brak otrzymania świadczeń emerytalno - rentowych pomimo przekazania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w zamian za takie świadczenia jest działaniem bez rażącego naruszenia przepisów prawa; - art. 10 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które Organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w szczególności co do okoliczności podnoszonych przez odwołującą w zakresie poniesienia przez nią szkody co do braku ekwiwalentu w zamian za przekazanie swojej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a nadto przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, oparcie się organu jedynie na dowolnie wybranych okolicznościach i pominięcie okoliczności mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie; - art. 11 k.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia zasadności przesłanek stanowiących podstawę decyzji; - art. 7a i 7b k.p.a., przez brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony, której w związku z brakiem przyznania prawa do emerytury wyrządzona została szkoda,; - art. 107 k.p.a., przez brak podania podstaw prawnych odmowy przyznania prawa własności nieruchomości; - art. 21 Konstytucji RP, przez naruszenie prawa własności strony, przejawiające się w szczególności brakiem ekwiwalentu w zamian za przekazanie przez nią swojej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, który mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia polegający na uznaniu, iż brak wypłaty świadczenia na rzecz osoby która przekazała gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa nie stanowi o obowiązku zwrotu tejże nieruchomości, z uwagi na fakt iż rolnik nie otrzymał ekwiwalentu w postaci emerytury lub renty w zamian za przekazanie nieruchomości; W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., że brak wypłaty jakichkolwiek świadczeń na rzecz D. J., która przekazała swoje gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa w zamian za takie świadczenia uznać należy za brak ekwiwalentności świadczeń po stronie Skarbu Państwa i D. J.. Ewidentnie Skarb Państwa został wzbogacony o nieruchomość skarżącej, która nie otrzymała żadnych świadczeń w związku z przekazaniem nieruchomości. Brak zwrotu nieruchomości stanowi także brak wykonania decyzji Naczelnika Gminy w Wojsławicach z dnia 22 września 1984 roku, znak: 9260a/20/84, gdyż strona przekazała swoją nieruchomość w zamian za świadczenie, którego nie otrzymała. W związku z tym brak wypłaty świadczeń na rzecz skarżącej winien skutkować zwrotem na jej rzecz nieruchomości, ewentualnie wypłatą odszkodowania stanowiącego ekwiwalent przekazanej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Zdaniem strony organy obu instancji w żaden sposób nie wypowiedziały się w kwestii tak postawionego zarzutu i takiego stanu faktycznego. W ocenie skarżącej takie działania stanowią ewidentne naruszenie konstytucyjnego prawa własności, gdyż skarżąca pozbawiona została prawa własności swojej nieruchomości nie otrzymując w zamian żadnych świadczeń pomimo takiego obowiązku po stronie Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Biorąc pod uwagę zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, co tym samym uzasadnia oddalenie skargi w całości. Materialnoprawną podstawę wydania powyższej decyzji stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."). Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd w składzie obecnym w pełni podziela przyjmuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Innymi słowy, przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie ma podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 929/14). Ustalony stan faktyczny sprawy Sąd poczytuje za własne ustalenia, a zestawienie z zastosowanymi przepisami prawa dało podstawę do przyjęcia, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów prawa procesowego, ani przepisów prawa materialnego. W sprawie bezsporne jest, że decyzją Naczelnika Gminy w Wojsławicach z dnia 22 września 1984 r., orzeczono o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego, ponadto przyznano [...] i J. J. prawo dożywotniego użytkowania gruntu o powierzchni 0,30 ha z działki nr [...], położonej w [...]. Gospodarstwo zostało przejęte za rentę inwalidzką, która została przyznana J. J.. Następnie, decyzją z dnia 20 lipca 1994 r., Wójt Gminy Wojsławice, na podstawie art. 118 ust 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, przeniósł nieodpłatnie własność działki oznaczonej nr [...], o powierzchni 0,30 ha, położonej w [...], z zasobu gruntów mienia komunalnego, na rzecz J. J. i D. J.. Na podstawie warunkowej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Chełmie z 2 listopada 1984 r, ustalono wysokość emerytury D. J. z tytułu przekazania gospodarstwa Państwu. Natomiast decyzją z dnia 9 marca 2011 r., Prezes KRUS odmówił skarżącej prawa do emerytury, ponieważ nie spełniła ona z warunków określonych w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Granice przedmiotowe niniejszej sprawy wyznaczyło żądanie skarżącej zawarte we wniosku z dnia 30 września 2021 r., o wydanie decyzji o nieodpłatnym przeniesieniu na nią prawa własności działek gruntu, które wchodziły w skład, należącego do niej i jej męża J. J., gospodarstwa rolnego przejętego na rzecz Państwa za emeryturę. W ocenie Sądu zakres żądania powoduje, że w sprawie nie ma zastosowania art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r., poz. 266). Zgodnie z tym przepisem osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Skarżąca żąda natomiast zwrotu całego gospodarstwa rolnego przejętego przez Państwo (działki nr [...], o powierzchni 4,01 ha). W związku z powyższym Sąd zgodził się ze z organem odwoławczym, że nie istnieją aktualne regulacje prawne, które przewidywałyby możliwość zwrotu całego gospodarstwa rolnego, które zostało przejęte na podstawie ustawy z dnia 14 listopada 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Ze względu na powyższe postępowanie jest zatem bezprzedmiotowe w związku z brakiem w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego stronie przyznanie żądanego uprawienia. To z kolei obligowało do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skoro przedmiotowa sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej, gdyż jak zostało to już wyjaśnione, w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu prawa materialnego, który upoważniałby organ administracji publicznej do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, zarówno pozytywnej jak i negatywnej, organ administracyjny zobowiązany był wydać decyzję administracyjną o umorzeniu tego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w trybie art. 105 § 1 k.p.a., co też w sprawie prawidłowo uczyniono. Wbrew twierdzeniom skarżącej w niniejszej sprawie nie uchybiono przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Organy nie naruszyły przy tym zasady "przyjaznej interpretacji przepisów" wyrażonej w art. 7a k.p.a. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie wystąpiły po stronie organu wątpliwości interpretacyjne uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Wynikająca z art. 7a k.p.a. zasada (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Nie budzi natomiast wątpliwości wykładnia przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak na wstępie. Przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., ze względu na wniosek organu, któremu skarżąca nie sprzeciwiła się.