II SA/Lu 197/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. O. 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]. nr [...] – wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 10, art. 28, art. 61 § 1, art. 68 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627) – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania [...], uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]. znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew: gatunku świerk pospolity i grochodrzew, rosnących na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...] oraz odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzewa gatunku modrzew rosnącego na granicy działek nr [...] obręb [...], gmina [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na treść art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie był właścicielem – do wniosku zobowiązany był dołączyć zgodę jej właściciela. W ocenie organu w niniejszej sprawie istnieją wątpliwości odnośnie posadowienia drzewa, na którego usunięcie organ pierwszej instancji nie udzielił zezwolenia (modrzew). Jak bowiem wynika z treści notatki służbowej określonej przez organ pierwszej instancji jako protokół, organ przeprowadził wizję w terenie. Nie jest jednak wiadome ponad wszelką wątpliwość, w jaki sposób określono posadowienie spornego drzewa. W sporządzonej notatce służbowej nie ma o tym mowy, a w aktach sprawy nie ma żadnej informacji o ustaleniu przez organ pierwszej instancji przebiegu granicy nieruchomości w oparciu o istniejące punkty graniczne. W związku z tym brak jest możliwości stwierdzenia, czy drzewo rośnie na terenie nieruchomości skarżącej, czy też w granicy jej działki i działki sąsiedniej. Ponadto zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji mając na uwadze obowiązujące przepisy, w szczególności przepis art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, powinien był ustalić wiek drzew, czego nie uczynił. Zwrócono też uwagę, że z dołączonej do akt sprawy kopii mapy przedmiotowego obszaru wynika, że drzewo wbrew twierdzeniu organu rośnie na terenie nieruchomości skarżącej. Ta okoliczność o zasadniczym znaczeniu, która przesądza o legitymacji procesowej skarżącej oraz właściciela działki sąsiedniej, nie została przez organ pierwszej instancji wyjaśniona. Podstawową więc kwestią jest wyjaśnienie wątpliwości odnośnie miejsca posadowienia drzewa, gdyż bez tego wydanie decyzji co do istoty sprawy jest przedwczesne. Kolegium wskazało również, że w przypadku ustalenia, że drzewo rośnie na terenie działki skarżącej, właściciel nieruchomości sąsiedniej [...] nie będzie posiadał statusu strony toczącego się postępowania. Tym samym – zdaniem organu odwoławczego – przeprowadzone przez Wójta Gminy [...] postępowanie naruszyło przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Ponadto wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, które narusza przepisy art. 10, art. 28, art. 68 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. Uznanemu przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania [...] organ ten nie umożliwił czynnego udziału w postępowaniu, w tym przede wszystkim w oględzinach. Dodatkowo w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód z przeprowadzenia oględzin w postaci protokołu czyniącego zadość wymogom określonym w art. 67 § 1 i art. 68 § 2 k.p.a., w tym podpisanego przez wszystkie strony postępowania, co było z pewnością spowodowane brakiem ich udziału w tej czynności procesowej oraz brakiem przeprowadzenia takiej czynności dowodowej zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Trudno zatem w tej sytuacji – w ocenie organu odwoławczego – przyznać sporządzonej przez organ pierwszej instancji notatce służbowej z dnia 27 listopada 2013 r. walor dowodu w sprawie, odpowiadającego obowiązującym przepisom postępowania. Dokument ten należy ocenić wyłącznie jako notatkę służbową. Skargę na powyższą decyzję uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. znak: [...] – w zakresie pkt 1, 3 i 4 – wniosła [...] zarzucając zaskarżonej decyzji: naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niesłuszne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, mimo braku podstaw ku temu oraz w sytuacji, gdy skarżąca złożyła odwołanie obejmujące jedynie część decyzji organu I instancji. Wskazując na powyższy zarzut skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji w zaskarżonej części, ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca nie odwoływała się od pkt 1, 3 i 4 decyzji organu I instancji, a mimo to Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] rozpatrzyło odwołanie od całości decyzji. Powyższe skutkowało uchyleniem decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Tymczasem skarżąca zakwestionowała decyzję organu pierwszej instancji jedynie w części dotyczącej pkt 2, to jest odmowy wydania zezwolenia na wycięcie drzewa gatunku modrzew, zaś organ odwoławczy uchylił ją w całości, wykraczając tym samym poza granice swoich kompetencji. W ocenie skarżącej organ drugiej instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne działanie organu z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, że przedstawione przez Kolegium wady postępowania organu pierwszej instancji rzutowały na całość przeprowadzonego postępowania. Dlatego nie sposób było, z uwagi na zasadę praworządności, zaakceptować takiego stanu rzeczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew: gatunku świerk pospolity i grochodrzew, rosnących na działce o nr ewidencyjnym [...]oraz odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzewa gatunku modrzew, rosnącego na granicy działek o nr ewidencyjnych: [...], obręb[...], gmina [...]. Trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło na wniosek skarżącej i [...] o wydanie zezwolenie na wycięcie drzew i krzewów z dnia 20 listopada 2013 r., który obejmował prośbę o zgodę na wycięcie trzech drzew (modrzewia, świerka i akacji). Sentencja decyzji organu pierwszej instancji składała się z 4 (czterech) punktów: pierwszego, w którym organ zezwolił wnioskodawczyni na wycięcie dwóch drzew gatunku świerk i grochodrzew; drugiego, w którym odmówiono zezwolenia na wycięcie drzewa gatunku modrzew; trzeciego, zobowiązującego wnioskodawczynię do posadzenia dwóch drzew w miejsce wyciętych oraz punktu czwartego, w którym organ odstąpił od naliczenia opłaty za usunięcie drzew wymienionych w punkcie pierwszym. W tym miejscu należy podkreślić, że jeżeli sentencja decyzji organu pierwszej instancji składa się z kilku odrębnych rozstrzygnięć, to strona niezadowolona z części z nich – korzystając z zasady rozporządzalności – decyduje nie tylko o wszczęciu postępowania odwoławczego, ale również o jego zakresie. Wymaga zaakcentowania, że skarżąca [...] wniosła odwołanie jedynie od punktu drugiego tej decyzji, do czego była uprawniona, gdyż ta część decyzji stanowiła rozstrzygnięcie odrębne, niezależne od pozostałych rozstrzygnięć zawartych w punktach 1, 3 i 4 sentencji decyzji organu I instancji, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Tym samym decyzja [...] w części obejmującej punkty 1, 3 i 4 stała się ostateczna. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, weryfikacji w toku postępowania odwoławczego podlegają tylko decyzje nieostateczne. Poddanie kontroli decyzji ostatecznej jest sprzeczne zarówno z zasadą dwuinstancyjności, jak i zasadą trwałości decyzji administracyjnej wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. Jeżeli zatem decyzja pierwszoinstancyjna zawiera dwa lub więcej rozstrzygnięć odnoszących się do całości sprawy, wówczas organ odwoławczy może weryfikować tylko te rozstrzygnięcia, które zostały objęte odwołaniem. Organ odwoławczy działa wówczas w granicach sprawy administracyjnej, rozpoznawanej w pierwszej instancji, ale jego rozstrzygnięcie prowadzi do konkretyzacji tylko zakwestionowanych przez stronę elementów stosunku prawnoadministracyjnego. Skoro w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji w części, w której nie została zaskarżona, to jest w punktach 1, 3 i 4 stała się ostateczna, w związku z tym jej weryfikacja w toku postępowania odwoławczego przed Kolegium stanowiła pogwałcenie kluczowej w systemie prawa administracyjnego zasady trwałości decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy może bowiem orzekać tylko w granicach odwołania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2003 r., sygn. akt IV SA 1608/02 oraz sygn. akt IV SA 1609/02, niepubl.). Kolejnym uchybieniem, którego dopuścił się organ odwoławczy w niniejszej sprawie jest nierozpoznanie przez ten organ odwołania [...] (k. 1 akt organu drugiej instancji). W istocie bowiem odwołanie wniesione zostało zarówno przez skarżącą, jak i [...]. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego określoną w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Niedopełnienie tego obowiązku wywołuje daleko idące skutki prawne. Jeżeli bowiem organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest możliwość rozpoznania "drugiego", względnie dalszych dotychczas nie rozpoznanych odwołań pochodzących od innych stron tego postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. OSK 1230/04, niepubl., z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1198/09, Lex 746416 oraz z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2146/11, niepubl.). W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Kolegium rozpoznało bowiem wyłącznie odwołanie [...], podczas gdy zostało ono wniesione zarówno przez nią, jak i przez [...]. Wskazane wyżej uchybienia przepisom regulującym zasady postępowania administracyjnego to jest art. 15, art. 16 § 1 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a., polegające na wyjściu poza granice odwołania oraz nierozpoznaniu odwołania [...] – skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."). Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że Sąd podziela zasadność dokonanej przez Kolegium oceny prawnej w zakresie obejmującym uchybienia przepisom postępowania, których dopuścił się organ pierwszej instancji, w tym przede wszystkim naruszenia przez Wójta Gminy [...] przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskutek nieustalenia w istocie miejsca posadowienia drzewa gatunku modrzew względem prawnych granic nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], na którego wycięcie organ pierwszej instancji nie zezwolił. Waga wyżej wskazanych uchybień popełnionych przez Kolegium nie pozwoliła jednak – wbrew stanowisku zawartym w odpowiedzi na skargę – na pozostawienie decyzji tego organu w obrocie prawnym (pkt I wyroku). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zawarte w pkt II wyroku uzasadniają przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – uwzględni wykładnię przepisów prawa i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Obowiązkiem organu będzie więc rozpoznanie sprawy w granicach odwołania złożonego przez [...], a następnie wydanie stosownego rozstrzygnięcia na podstawie obowiązujących przepisów prawa, przy niewadliwie dokonanych ustaleniach faktycznych. Mając przytoczone motywy na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w wyroku.