II SA/Lu 197/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia świadczeń nienależnie pobranych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania B. S. utrzymało w mocy - wydaną na podstawie art. 92 ust. 11 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2013r., poz. 135 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" - decyzję Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. F. N. 2 o odmowie umorzenia świadczeń nienależnie pobranych z tytułu wypłaconego świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej za okres od 1 maja 2011r do 30 maja 2013r. - w łącznej kwocie [...]zł. W uzasadnieniu organ I Instancji wyjaśnił, że decyzjami z dnia [...]. skierowanymi do B. S. ustalił świadczenia nienależnie pobrane za okresy odpowiednio: od 1 maja 2011r. do 31 grudnia 2012r. w wysokości [...] zł i od 1 stycznia 2012r. do 30 maja 2013r. w wysokości [...] zł. Świadczenia zostały wypłacone wnioskodawczyni jako pomoc pieniężna na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej tj. wnuka - D. S.. Następnie stwierdzono, że wnioskodawczyni pobierając te świadczenia nie ujawniła, że jej wnuk, dla którego została ustanowiona rodziną zastępczą, otrzymuje jednocześnie alimenty od ojca, co stanowiło podstawę do uznania wypłaconych świadczeń za świadczenia nienależnie pobrane. Z uwagi na to, że część należności została już ściągnięta przez organ, do zapłaty pozostała kwota [...]zł. W dniu 19 lutego 2014r. B. S. złożyła wniosek o umorzenie tych należności podnosząc, że jest osobą niepełnosprawną w lekkim stopniu, zarejestrowaną w Miejskim Urzędzie Pracy w L. jako bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Wskazała, że utrzymuje się z dodatku mieszkaniowego oraz alimentów otrzymywanych na rzecz wnuka. W sprawie organ I instancji wydał już dwie decyzje odmowne – w dniach [...]., jednak obie zostały uchylone przez organ odwoławczy ze względu na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji przeprowadził w dniu 9 października 2014r. wywiad środowiskowy, podczas którego stwierdził, że sytuacja dochodowa wnioskodawczyni uległa poprawie z uwagi na podjęcie od października 2013r. pracy - we wrześniu 2014r. uzyskała z tego tytułu [...] zł. Ponadto źródłem utrzymania wnioskodawczyni są również alimenty na wnuka w wysokości [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł. Łączny jej dochód we wrześniu 2014r. wyniósł [...] zł. W toku wywiadu środowiskowego ustalono również, że stałe miesięczne wydatki wnioskodawczyni związane z eksploatacją mieszkania wynoszą ok.[...] zł, w sezonie zimowym są one wyższe, gdyż obejmują koszty opału. Z faktury VAT wynika, że w październiku 2014r. wnioskodawczyni zakupiła opał za kwotę [...]zł. Wnioskodawczyni przedłożyła również rachunki za leki – z września 2014r. na kwotę [...]zł i z października 2014r. na kwotę [...]zł. Ponadto organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni w piśmie z dnia 22 września 2014r. poinformowała, że znajduje się w okresie wypowiedzenia pracy, jednak podczas wywiadu środowiskowego nie poinformowała o tym pracownika socjalnego i nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego ten fakt. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że skoro wnioskodawczyni pracuje i osiąga z tego tytułu wynagrodzenie, a jej wnuk posiada własne dochody – alimenty od ojca, to wniosek o umorzenie podlegających zwrotowi należności nie zasługuje na uwzględnienie. Dochód, którym dysponuje, pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb i na spłatę nienależnie pobranego świadczenia. Nie zachodzą ponadto żadne inne szczególnie uzasadnione okoliczności, uzasadniające uwzględnienie wniosku. Wprawdzie wnioskodawczyni leczy się z powodu choroby zwyrodnieniowej kręgosłupa, jednak nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności potwierdzającego, że nie może wykonywać pracy. W odwołaniu od decyzji organu I instancji B. S. podniosła, że jej sytuacja zdrowotna i finansowa jest bardzo trudna – sierpniowe wynagrodzenie za pracę przeznaczyła na remont mieszkania, a za wrześniowe zakupiła węgiel na zimę – obecnie żyje na skraju ubóstwa. Ponosi duże koszty leczenia neurologicznego, okulistycznego, ginekologicznego, w tym koniecznych wizyt prywatnych, wskazała, że jej dochód w listopadzie 2014r. wyniósł [...] zł i obejmował: jej wynagrodzenie za pracę – [...] zł, alimenty wnuka [...] – [...] zł, dodatek mieszkaniowy – [...] zł. Wyjaśniła, że wyegzekwowane przez komornika alimenty (613 zł) to alimenty zaległe, a więc nie powinny mieć dla organu znaczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania, podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji. Zdaniem Kolegium, B. S. ma możliwości spłaty nienależnie pobranego świadczenia w dogodnych ratach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. S. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Wyjaśniła, że obecnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, na dowód czego przedstawiła zaświadczenie z Miejskiego Urzędu Pracy w L.. Wyjaśniła, że w 2014r. podejmowała pracę na zlecenie (zajmowała się sprzątaniem), ale obecnie musiała z niej zrezygnować ze względów zdrowotnych – od jesieni 2014r. była dwukrotnie w szpitalu, cierpi na wiele schorzeń, m.in. cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, schorzenia kręgosłupa, schorzenia ginekologiczne. Podniosła, że wbrew przekonaniu organu, nie uchyla się od pracy. Wskazała, że alimenty zasądzone na jej wnuka wynoszą [...] zł i nigdy nie są wypłacane w tej kwocie. Przez znaczny okres nie były one uiszczane w ogóle (ojciec wnuka uchylał się od obowiązku alimentacyjnego, za co został skazany wyrokiem karnym), a obecnie wpływające alimenty to alimenty zaległe (w listopadzie 2014r. wpłynęło [...] zł, zaś w styczniu 2015r – [...] zł). Kwota wskazana przez organy – [...] zł to kwota zaległych alimentów wyegzekwowana przez komornika, a nie alimentów stałych, bieżących. Podniosła również, że z dniem 30 października 2014r. organ wstrzymał jej wypłatę świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania wnuka (w związku z tym, że wnuk został umieszczony w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w P.) Faktycznie więc jedynym źródłem utrzymania skarżącej są obecnie nieregularnie otrzymywane alimenty. Wskazała przy tym, że jej miesięczne wydatki to: [...] zł czynsz, [...] zł opłata za wywóz śmieci, [...] zł energia elektryczna, [...] zł gaz, [...] zł telefon, a więc łącznie [...] zł, które przekraczają wysokość zasądzonych na rzecz wnuka alimentów. W tej sytuacji skarżąca nie ma więc możliwości, bez narażenia własnej egzystencji, zwrócić orzeczonej należności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 92 ust. 11 powołanej na wstępie ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (ustawy). Zgodnie z tym przepisem - starosta w porozumieniu z wójtem może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z przepisu tego wynika, że rozstrzygnięcie organu administracji w przedmiocie umorzenia, rozłożenia na raty czy odroczenia terminu płatności kwoty nienależnie pobranych świadczeń zapada w warunkach tzw. uznania administracyjnego, którego istotą jest przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród co najmniej dwóch prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, które organ uważa za optymalne. Nie oznacza to jednak, że organ, działając w ramach uznania administracyjnego, może podejmować decyzję w sposób dowolny. Dając organowi administracji możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy spośród kilku przewidzianych prawem rozwiązań, ustawodawca związał go w sposób szczególny zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i w art. 80, nakładającymi na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w tym do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz obowiązek dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązkiem organu, w tym organu odwoławczego, co wynika wprost z art. 107 § 3 kpa jest przy tym wnikliwe i przekonujące uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, co stanowi realizację wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się zatem do oceny, czy organ administracji nie naruszył prawa na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, w szczególności, czy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach przyznanej mu swobody nie naruszył zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie organ II instancji przekroczył granice uznania administracyjnego, naruszając powyższe przepisy w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie ogranicza się do powtórzenia ustaleń organu I instancji. Tymczasem z uzasadnienia decyzji, w szczególności decyzji odmownej, wydawanej w ramach uznania administracyjnego, musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować powinno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Adresat decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego musi być przekonany, że organ, rozstrzygając sprawę, rozważył wszystkie okoliczności sprawy, a zapadła wobec niego decyzja w ustalonych przesłankach faktycznych i prawnych nie mogła być inna. Zaskarżona decyzja nie spełnia tych wymagań. Organ odwoławczy w szczególności nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącą w toku postępowania kwestii wypowiedzenia umowy o pracę, co stanowiło istotną okoliczność w sprawie. To wynagrodzenie z umowy o pracę było bowiem główną okolicznością decydującą o odmowie uwzględnienia wniosku o umorzenie należności. Organ uznał, że sytuacja finansowa skarżącej – w związku z podjęciem zatrudnienia – uległa poprawie i jest stabilna – organ przyjął (za organem I instancji), że dochód skarżącej z tego tytułu wynosi [...] zł, a w konsekwencji umożliwia spłatę należności. Tymczasem skarżąca podnosiła w piśmie z dnia 22 września 2014r., że "jest na wypowiedzeniu z pracy", a umowa ulegnie rozwiązaniu z dniem 30 września 2014r.; z kolei w odwołaniu wskazała, że jej wynagrodzenie z pracy w listopadzie 2014r. wyniosło [...] zł. Organ odwoławczy powinien był odnieść się do tych oświadczeń, tym bardziej, że z przedłożonej przez skarżącą już w postępowaniu sądowym decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. wynika, że od tego dnia jest ona zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W tej sytuacji, uwzględnienie przez organ przy ustalaniu wysokości miesięcznego dochodu skarżącej jej wynagrodzenia za pracę w kwocie [...]zł było nieuzasadnione, a stwierdzenie przez organ odwoławczy, będące powtórzeniem uzasadnienia organu I instancji, że podczas wywiadu środowiskowego skarżąca nie poinformowała o tym pracownika socjalnego ani nie dołączyła żadnego odpowiedniego dokumentu, nie zwalniało organu odwoławczego od dokonania własnych ustaleń w tym zakresie. Wadliwość ta mogła mieć wpływ na rozstrzygnięcie, skoro dotyczyła ustalenia sytuacji materialnej skarżącej. To samo dotyczy również ustalenia wysokości miesięcznych alimentów. Organ w sposób nieuzasadniony przyjął, że miesięczna kwota alimentów wynosi [...] zł, pomimo że w odwołaniu skarżąca wskazywała na kwotę [...]zł i wyjaśniała, że kwota [...]zł to wyegzekwowana przez komornika kwota zaległych alimentów, kwoty bieżących alimentów są natomiast znacznie niższe i wpływają nieregularnie. W tej sytuacji organ powinien dokładnie ustalić średnią miesięczną wysokość otrzymywanych przez skarżącą alimentów, uwzględniając kwoty egzekwowanych przez komornika alimentów, jak i kwot bieżących. Poza tym organ odwoławczy podkreślił w uzasadnieniu, że skarżąca ma możliwość spłaty należności "w dogodnych ratach". Faktycznie należność nie została jednak rozłożona na raty – na skarżącej spoczywa więc obowiązek uiszczenia jednorazowo całej należności. Rozłożenie należności na raty jest natomiast możliwe wyłącznie na podstawie art. 92 ust. 11 ustawy, a więc z tych samych przyczyn, co jej umorzenie. Niezrozumiałe jest zatem stwierdzenie organu, że skarżąca ma możliwość uiszczenia należności "w dogodnych ratach" i jednoczesna odmowa umorzenia należności. Z tak sformułowanego uzasadnienia organu odwoławczego nie wynika jasno czy w ocenie tego organu sytuacja skarżącej uzasadnia zastosowanie art. 92 ust. 11 ustawy, a więc umorzenie, rozłożenie na raty płatności bądź jej odroczenie. Brak zatem należytego uzasadnienia, brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i brak własnych ustaleń organu odwoławczego, poprzedzonych ewentualnie uzupełniającym postępowaniem wyjaśniającym, stanowi naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a i art. 136 k.p.a. i wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania i wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa oraz przepisów, co w konsekwencji mogło wpłynąć na wynik sprawy. Z tych względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi. W szczególności poczyni jednoznaczne, nie budzące wątpliwości ustalenia dotyczące sytuacji skarżącej, w szczególności to, jakie stałe miesięczne dochody osiąga i czy obejmują one wynagrodzenie za pracę, a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.