II SA/Lu 199/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy [...] kwotę 340 ( trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art.138 §1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...], wymierzające Gminie karę w wysokości 7500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego – odcinka drogi dojazdowej do pól od km 0+007 do km 1+190, wybudowanej na działce nr 388/1 w miejscowości O. gm. D. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że Gmina realizowała budowę przedmiotowej drogi na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 1 czerwca 2001 r. wydanej przez Starostę. Zatem, zgodnie z artykułem 54 ustawy Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Pozwoleniem na budowę objęty był odcinek drogi od km 0+007 do km 2+030, a inwestor na dzień wszczęcia postępowania zakończył roboty na odcinku od km 0+007 do km 1+190 tj. została ułożona nawierzchnia z płyt betonowych sześciokątnych (trylinka) ograniczona krawężnikami betonowymi, natomiast na pozostałym odcinku tj. od km 1 + 190 do km 2+030 roboty nie zostały zakończone, wykonano wyłącznie roboty ziemne bez ułożenia nawierzchni i bez ustawienia krawężników. Z powyższych ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że w rozpatrywanej sprawie przed przystąpieniem do użytkowania części zrealizowanego obiektu budowlanego inwestor obowiązany był zgodnie z art. 55 pkt 3 Pr. bud. uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Gmina nie dopełniła obowiązku nałożonego przez ustawodawcę wynikającego z wyżej cytowanego art. 54 i 55 Pr. bud., co w konsekwencji skutkuje zastosowaniem sankcji określonych art. 57 ust. 7 polegających na wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Wysokość kary w rozpatrywanej sprawie wynosząca 7 500 zł ustalona została zgodnie z przepisami 59 f ust. 1 Prawa budowlanego. Ustosunkowując się do zarzutu podnoszonego w zażaleniu dotyczącego naruszenia art. 10 §1 k.p.a. organ II instancji stwierdził, że nie znajduje on potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji w toku postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem znak: [...] z dnia 3 października 2005 r. skierowanym do Wójta Gminy powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przystąpienia do użytkowania części drogi dojazdowej do pól zlokalizowanej w miejscowości O. Pismo zostało doręczone przez pocztę do Urzędu Gminy za potwierdzeniem zwrotnym podpisanym z datą 6 października 2005 r. Tym samym organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. i zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Gmina, podnosząc następujące zarzuty: 1) naruszenie art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz poprzez brak możliwości odniesienia się do materiału dowodowego w sprawie w postępowaniu przed organami obu instancji; 2) naruszenie art. 55 i 57 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że jest koniecznym zezwolenie na użytkowanie drogi w sytuacji, gdy została wybudowane jedynie jej część objęta zezwoleniem na budowę, a prace na pozostałej części drogi nie zostały zakończone, sytuacji, gdy droga w części wybudowanej nie jest wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] oraz o zasądzenie kosztów według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do treści skargi wskazał, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest niezasadny. Bezspornym jest bowiem udział w postępowaniu administracyjnym przedstawiciela Gminy który uczestniczył w oględzinach, a w toku postępowania wypowiadał się zarówno werbalnie, jak i pisemnie. Nadto w postępowaniu odwoławczym skarżący miał możliwość wypowiedzenia się poprzez złożone zażalenie i organ II instancji ponownie rozpatrzył sprawę uwzględniając wszystkie zgłoszone żądania i zarzuty zawarte w zażaleniu. W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi stwierdzono, że świadczy on o niewłaściwej interpretacji art. 55 i 57 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wymierzenie Gminie kary pieniężnej nastąpiło w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wobec stwierdzenia przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 tej ustawy. W świetle przedstawionych Sądowi materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych ustalenia organów nadzoru budowlanego dotyczące istotnych w sprawie okoliczności faktycznych nasuwają zasadnicze wątpliwości. Wypada zauważyć, że protokół oględzin z 23 maja 2005 r. (którego kopię nadesłano dopiero na żądanie Sądu już po zamknięciu rozprawy) nie potwierdza faktu użytkowania drogi. Ponadto dowód ten, jak też dowód z zeznań świadków, na które powołuje się uzasadnienie postanowienia organu I instancji przeprowadzony został przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie. Wójt Gminy został zawiadomiony o wszczęciu postępowania pismem z dnia 3 października 2005 r., zaś przesłuchania świadków – jak wynika z treści powołanego uzasadnienia postanowienia pierwszoinstancyjnego – miały miejsce w czerwcu 2005 r., a oględziny – 23 maja 2005 r. W przedstawionych Sądowi aktach sprawy brak jest w ogóle protokołów przesłuchania świadków, na które powołuje się organ I instancji. Zgodnie z art. 79 §1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. W myśl §2 cyt. przepisu strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym oraz składać wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie wymogi te nie zostały zachowane. O ile nawet w przeprowadzeniu wskazanych dowodów uczestniczył pracownik Urzędu Gminy – Z.G., to brak jest danych, by legitymował się pełnomocnictwem Wójta Gminy do reprezentowania go w sprawie. Należy zresztą stwierdzić, że pełnomocnictwa takiego nie mógł mieć, skoro chodzi o dowody przeprowadzone w innej sprawie. Jeżeli organ chciał w niniejszym postępowaniu skorzystać z takich dowodów, winien zwrócić stronie na nie uwagę i stosownie do dyspozycji art. 81 k.p.a. umożliwić wypowiedzenie się co do nich, a w razie zastrzeżeń strony, dowody te ponowić w niniejszej sprawie z zachowaniem omówionych wyżej warunków z art. 79 k.p.a. Naruszenie wskazanych wymogów sprawia, że podstawowa w sprawie okoliczność faktyczna (użytkowanie przedmiotowego odcinka drogi bez zezwolenia) nie może być uznana za udowodnioną (art. 81 k.p.a.). Nie można tez odeprzeć zarzutu skargi niezapełnienia stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co stanowi naruszenie art. 10 §1 k.p.a., zwłaszcza, że istotne dowody zostały przeprowadzone – jak wyżej zaznaczono – w innym postępowaniu, a do akt niniejszej sprawy nie zostały nawet dołączone odpisy stosownych protokołów. Zbędne jest odnoszenie się do drugiego zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 55 i 57 Pr. bud. bowiem – jak wyżej wskazano – nie została należycie wyjaśniona kwestia użytkowania przedmiotowego odcinka drogi, zaś z treści skargi wynika, że strona skarżąca okoliczność tę kwestionuje. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uzupełnić akta sprawy o protokoły przesłuchania świadków, w oparciu o które stwierdzono fakt użytkowania drogi, zapoznać stronę z całością zebranego materiału i umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 §1 k.p.a.), a w zależności od stanowiska strony bądź wynikłych w toku postępowania okoliczności uzupełnić postępowanie dowodowe. Z tych względów i na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji. Z uwagi na istotne barki postępowania dowodowego zasadne było – zdaniem Sądu – uchylenie także postanowienia organu I instancji w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że uchylone postanowienia organów nadzoru budowlanego nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.