II SA/Lu 199/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi G. A. G., E. G., E. M. G. i K. J. G. oraz małoletnich A. G., A. G. i P. G. reprezentowanych przez matkę G. A. G. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...]. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. G., od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] nr [...] - nakazującej odwołującemu rozbiórkę budynku inwentarskiego samowolnie wybudowanego na działce nr geod. 599 położonej w miejscowości Majdan gmina G. w terminie do 31 sierpnia 1998 r. – uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin rozbiórki, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 15 maja 1998 r. odwołujący zwrócił się do Urzędu Rejonowego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego dołączając stosowne dokumenty. Przed wydaniem pozwolenia organ nadzoru budowlanego dokonał w dniu 26 maja 1998 r. oględzin działki na której zaprojektowano planowaną inwestycję. Według ustaleń poczynionych w toku oględzin ustalono, iż E. G. – właściciel nieruchomości nr 599, położonej w miejscowości Majdan samowolnie (przed wydaniem pozwolenia) w maju 1998 r. rozpoczął budowę budynku inwentarskiego, który w dniu oględzin składał się ze ścian przyziemia konstrukcji murowanej, bez stropu (założone jedynie belki stalowe) o wymiarach 15,00 x 6,10 m. Dalej organ wskazał, że bez znaczenia dla sprawy są argumenty dotyczące nieznajomości przepisów czy poniesionych nakładów jak również rozpoczęcie robót ze względu na przerwę w pracach polowych, która pozwalała na skorzystanie z pomocy sąsiadów. W sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie organ zastosował art. 48 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W/w przepis w ocenie organu obligował do nakazania, w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego. Uchylenie decyzji w części określającej termin rozbiórki organ odwoławczy uzasadnił brakiem podstawy prawnej do wydania takiego nakazu, powołując się na pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie, złożył E. G.. Skarżący stwierdził - podobnie jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, że zaskarżona decyzja jest dla niego bardzo krzywdząca, bowiem budowa budynku inwentarskiego wymagała dużych nakładów finansowych, a obiekt usytuowany jest w miejscu nie naruszającym interesów sąsiadów, od których uzyskał zgodę na budowę. Ponadto obiekt nie stanowi żadnego zagrożenia. Zaznaczył również, iż rozpoczynając budowę w dobrej wierze był przekonany, że robi wszystko zgodnie z prawem, gdyż posiadał wszystkie dokumenty związane z lokalizacją, projektem i planem geodezyjnym i w oparciu o te dokumenty rozpoczął prace budowlane. Wyjaśnił, że niedopełnienie formalności związanych z budową przedmiotowego budynku wynikło z nieznajomości prawa. Ponadto wskazał na bardzo trudną sytuację materialną jak również na jego problemy zdrowotne. Podsumowując, wniósł o legalizację budowy, gdyż bez przedmiotowego budynku inwentarskiego nie wyobraża sobie dalszej egzystencji jego i rodziny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Po wniesieniu skargi E. G. zmarł, wobec czego postanowieniem z dnia [...] postępowanie w sprawie zostało zawieszone. W dniu 7 marca 2007 r. żona zmarłego G. A. G. wskazała jego następców prawnych: G. A. G., E. G., E. M. G. i K. J. G. oraz małoletnich : A. G., A. G. i P. G. reprezentowanych przez matkę G. A. G.. Postanowieniem z dnia [...] postępowanie w sprawie zostało podjęte z ich udziałem. Wobec niezakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do dnia 1 stycznia 2004 r., sprawa podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisu wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Ze względu na czas wykonywania robót budowlanych przez skarżącego oraz orzekania przez organy nadzoru budowlanego, w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Zgodnie z jego treścią właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporny, niekwestionowany przez skarżącego, jest fakt częściowego wybudowania przez niego obiektu budowlanego – budynku inwentarskiego bez wymaganego z mocy art. 28 Pr. bud. pozwolenia na budowę. W tej sytuacji wydanie decyzji w oparciu o cyt. art. 48 Pr. bud. było prawidłowe. Powyższy przepis, niewątpliwie bardzo restrykcyjny, wprowadził pewnego rodzaju automatyzm orzekania o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części tylko na podstawie braków formalnych. Wskazana regulacja nie bierze pod uwagę jakichkolwiek innych okoliczności, w tym podnoszonych w skardze względów społecznych i ekonomicznych. Jego stosowanie nie jest również uzależnione od świadomości inwestorów odnośnie konieczności uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych. Ustawodawca nie pozostawił przy tym możliwości stosowania lub niestosowania omawianego przepisu swobodnemu uznaniu organu administracji. Należy podzielić stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który - potwierdzając zgodność z Konstytucją tego przepisu - w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98 (OTK 1999, nr 1, poz. 2) i wyroku z dnia 26 marca 2002 r. sygn. akt SK 2/01 (OTK 2002, nr 2, poz. 15) stwierdził, że celem tego przepisu jest usuwanie skutków samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Istota samowoli budowlanej w rozumieniu tego przepisu polegała na budowie obiektu budowlanego z pominięciem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Sam fakt budowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia uzasadniał bezwzględne nakazanie rozbiórki. Stwierdzenie zatem samowoli budowlanej zmuszało właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budowanego bądź już wzniesionego obiektu. Do takiego rozstrzygnięcia organ administracji publicznej był ustawowo zobligowany. Jedyną i konieczną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Należy jeszcze raz wskazać, że decyzje podejmowane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostanie samowola budowlana, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki. Tym samym ustawa nie uzależnia nakazu rozbiórki od przyczyn rozpoczęcia budowy bez pozwolenia, stanu zaawansowania budowy, ani od spełnienia materialnoprawnych przesłanek warunkujących uzyskanie pozwolenia na budowę. Orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji słusznie przyjęły, iż podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności nie dają podstaw do uchylenia bądź zmiany kwestionowanej decyzji. Wskazywane również w skardze przez E. G. okoliczności nie dają Sądowi podstaw do wyeliminowania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku inwentarskiego. Nawet bowiem gdyby rzeczywiście przyjąć, że skarżący przygotował dokumentację niezbędną do uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, lecz nie uzyskał takiego pozwolenia i realizował obiekt w warunkach tzw. samowoli budowlanej, to fakt posiadania ww. dokumentacji nie powodowałby, iż budowa była legalna. W rozpoznawanej sprawie w wyniku dokonanych oględzin ustalono, w sposób nie budzący zastrzeżeń, wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia i sam ten fakt musiał prowadzić do nakazania rozbiórki obiektu. Prawo budowlane w sposób rygorystyczny traktuje wypadki samowoli budowlanej i wymaga bezwzględnie, w wypadku jej stwierdzenia, usunięcia skutków sprzecznych z prawem budowlanym działań. Podnoszona przez skarżącego kwestia jego nieświadomości prawnej dotyczącej obowiązku wydania i uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma żadnego znaczenia przy badaniu prawidłowości działania organów administracji. Odnośnie zaś wniosku skarżącego dotyczącego legalizacji zaistniałej samowoli, należy wskazać, iż jedynym wyjątkiem od wskazanej w art. 48 pr. bud. zasady była regulacja zawarta w art. 49 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organy administracji obu instancji, zgodnie z którą nie można orzec rozbiórki na podstawie art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec takiego brzmienia przepisu oraz niekwestionowanych ustaleń co do czasu budowy obiektu bezspornym jest, że nie mógł on mieć w sprawie zastosowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.