II SA/Lu 2/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom - sprawozdawca, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant ref-staż. Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu w dniu 08 października 2004 r. sprawy ze skargi E. K. i M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu (lokalu) I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. nakazuje ściągnąć od Wojewody na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi; Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta udzielającą R.W. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr 842/2, położonej w P. przy ul.S., na lokal usługowy kosmetyczny. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że inwestor dołączył do wniosku o zmianę sposobu użytkowania wymagane dokumenty w postaci mapy sytuacyjno – wysokościowej określającej położenie obiektu, rysunki niezbędne do określenia charakterystyki obiektu opinię techniczną, postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego, opiniujące pozytywnie przeznaczenie obiektu na usługi kosmetyczne oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Zmiana sposobu użytkowania obiektu z funkcji gospodarczej na usługową jest zgodna z planem szczegółowego zagospodarowania przestrzennego. Organ drugiej instancji wyraził także pogląd, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą weryfikować wiarygodności złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli E.K. i J.K. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o nieprawdziwe oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ budynek wybudowany został na gruncie stanowiącym współwłasność. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł, że zarzuty dotyczące własności nieruchomości nie są zasadne, ponieważ organ administracji nie ma prawa weryfikowania złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor potwierdza prawdziwość danych pod groźbą odpowiedzialności karnej. Ponadto nie było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, gdyż w sprawie budowy tego budynku wydana była decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, a następnie decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku. Już po wniesieniu skargi zmarł skarżący J.K. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2004 r. Sąd zawiesił postępowanie w sprawie i podjął je z udziałem następcy prawnego skarżącego – M.W. Na rozprawie w dniu 8 października 2004 r. obie skarżące popierały skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zarówno przepisów postępowania: art. 6, 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego: art.32 ust.4 pkt 2 w zw. z art.71 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (Dz.U. Nr 207 z 2003 r., poz.2016), które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 6 ustawy – kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza przede wszystkim, że mają obowiązek ustalenia obowiązujących norm i ich prawidłowego znaczenia, a następnie zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Stosownie natomiast do przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art.77 § 1 k.p.a) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art.80 k.p.a.). Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji, organ odwoławczy obowiązany jest bowiem ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną (art.136 k.p.a.). Wbrew obowiązkom wynikającym z powołanych przepisów organ drugiej instancji, wydając zaskarżoną decyzję, nie wyjaśnił istniejących wątpliwości co do spełnienia przez inwestora wymogu złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do przepisu art. 71 ust.1 ustawy – prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że pozwolenie może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod groźbą odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art.32 ust.4 pkt 2 ustawy – prawo budowlane). Wymóg złożenia oświadczenia zawarty jest także w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz.1131), wydanym na podstawie art.72 ust.2 ustawy. W myśl § 9 pkt 6 tego rozporządzenia oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Rozpoznając sprawę o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego organy administracji obowiązane są więc wyjaśnić, czy wymóg złożenia oświadczenia został spełniony. Jest to bowiem wymóg bezwzględny, od którego ustawa nie przewiduje odstępstw. Wyjaśnienie tej okoliczności nie może ograniczać się do czysto formalnego sprawdzenia, czy oświadczenie zostało złożone, bez jakiejkolwiek oceny jego treści. Pojęcie oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane definiuje przepis art.3 pkt 11 ustawy – prawo budowlane, który stanowi, że przez prawo to należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Już więc z treści tego przepisu wynika obowiązek oceny, czy w złożonym oświadczeniu wskazany został jeden z wymienionych tytułów. Oceny wymaga także, czy z wskazanym przez inwestora prawem wiąże się prawo wykonywania robót budowlanych o zakresie określonym we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę lub we wniosku o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Będzie to szczególnie istotne w przypadku stosunków obligacyjnych oraz w przypadku współwłasności. Z treści danego stosunku obligacyjnego musi wynikać dla inwestora uprawnienie do wykonywania określonych robót budowlanych. Uprawnienie to nie należy bowiem do typowych elementów umów, z którymi wiąże się prawo władania nieruchomością, takich jak najem, dzierżawa czy użyczenie. W przypadku natomiast istnienia współwłasności inwestor, będący jednym ze współwłaścicieli, musi posiadać albo zgodę pozostałych współwłaścicieli, albo wskazać umowę lub orzeczenie sądu, z których wynikałoby jego uprawnienie do władania częścią nieruchomości wspólnej z wyłączeniem pozostałych współwłaścicieli i wykonywania na tej części robót budowlanych bez potrzeby uzyskiwania zgody pozostałych współwłaścicieli. Istotą współwłasności jest bowiem to, że własność tej samej rzeczy przysługuje niepodzielnie kilku osobom (art.195 kodeksu cywilnego). Uprawnienia wszystkich współwłaścicieli do całej rzeczy, w szczególności nieruchomości, są jednakowe. Żaden ze współwłaścicieli nie ma prawa do wyłącznego posiadania i korzystania z rzeczy wspólnej lub jej fizycznie określonej części, każdy ze współwłaścicieli jest bowiem uprawniony do współposiadania oraz do korzystania z rzeczy wspólnej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (art.206 kodeksu cywilnego). Każdy ze współwłaścicieli może bez zgody pozostałych współwłaścicieli jedynie rozporządzać swoim udziałem (art.198 kodeksu cywilnego), natomiast do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art.199 kodeksu cywilnego). Nie ulega wątpliwości, że budowa nowego budynku, gruntowna przebudowa, czy zasadnicza zmiana sposobu użytkowania budynku znajdującego się na nieruchomości wspólnej są czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu. Czynnościami zwykłego zarządu są bowiem tylko czynności polegające na załatwianiu bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie nie pogorszonym w ramach jej aktualnego przeznaczenia (por. J.Ignatowicz: "Prawo rzeczowe", Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 2000, s.135). Współwłaściciel ubiegający się o pozwolenie na budowę lub pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku na nieruchomości wspólnej musi więc, w świetle przytoczonych przepisów, posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych. Współwłaściciele mogą jednak umownie określać zarówno inne zasady zarządu rzeczą wspólną, jak i inny sposób korzystania z rzeczy wspólnej. Mogą przykładowo postanowić, że do niektórych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wystarczająca będzie zgoda większości. Mogą też zawrzeć umowę o podziale nieruchomości do korzystania, polegającą na tym, że każdy ze współwłaścicieli otrzymuje do wyłącznego korzystania fizycznie wydzieloną część nieruchomości. Umowa ta nie wyłącza jednak ustawowych zasad zarządu, omówionych wyżej. Współwłaściciele mogą oczywiście zawrzeć oba rodzaje umów jednocześnie. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu może być także zastąpiony orzeczeniem sądu (art.199 kodeksu cywilnego). Każdorazowo zatem, w przypadku gdy o pozwolenie ubiega się tylko jeden ze współwłaścicieli, obowiązkiem organów administracji jest wyjaśnienie, czy posiada on zgodę pozostałych współwłaścicieli, czy też zachodzą okoliczności pozwalające na uznanie, że zgoda taka nie jest potrzebna, (zawarta została określona umowa lub kwestia zgody współwłaścicieli została rozstrzygnięta przez sąd). Nie wystarczy stwierdzenie, że oświadczenie zostało złożone. Z jego treści muszą wynikać okoliczności wskazane wyżej. W razie wątpliwości organy administracji obowiązane są do wyjaśnienia tej kwestii, zgodnie z omówionymi na wstępie regułami postępowania administracyjnego. W szczególności w przypadku sprzeciwu pozostałych współwłaścicieli wyjaśnienia wymagać będzie istnienie po stronie inwestora uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie podjęły żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia tych okoliczności, wychodząc z błędnego założenia, że nie są w ogóle uprawnione do oceny złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Taka interpretacja przepisu art.32 ust.4 pkt 2, jest, jak wykazano, błędna. Organ administracji nie może się uchylać od wyjaśnienia istotnych okoliczności decydujących o spełnieniu przesłanek wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Jak wynika z treści oświadczenia R.W. jako potwierdzenie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał on bliżej nie określony stosunek obligacyjny, nazwany przez niego "notarialnie wydzielonym użytkowaniem". Mimo sprzeciwu skarżących kwestionujących uprawnienie inwestora, ani organ pierwszej, ani organ drugiej instancji nie wyjaśniły, czy powołany przez inwestora tytuł daje mu prawo dysponowania nieruchomością wspólną na cele wskazane we wniosku o zmianę sposobu użytkowania. W aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów, pozwalających na ocenę, czy wymóg przewidziany w art.32 ust.4 pkt 2 został spełniony. Zaskarżona decyzja naruszająca przepis art.32 ust.4 pkt 2 ustawy – prawo budowlane i przepisy art .6, 7, 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego podlega więc uchyleniu na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organ drugiej instancji wyjaśni, czy złożone przez R.W. oświadczenie, z uwagi na brak zgody pozostałych współwłaścicieli, spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa budowlanego. W razie potrzeby przeprowadzi ten organ postępowanie dowodowe, żądając dodatkowych dokumentów (art.75 § 1 k.p.a.) i dopiero wówczas oceni, czy decyzja organu pierwszej instancji udzielająca pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania była prawidłowa, mając przy tym na względzie uwagi co do interpretacji art.32 ust.4 pkt 2 ustawy – prawo budowlane, przedstawione wyżej. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O obowiązku poniesienia przez organ drugiej instancji kosztów, których nie uiściły skarżące Sąd orzekł na podstawie art.223 § 2 w zw. z art. 200 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. . .