II SA/Lu 2/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 29 października 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2007 r., nakazującą K. S. wykonanie określonych robót budowlanych oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji powołaną decyzją z dnia 27 sierpnia 2007 r. nakazał K. S. wykonanie przestawienia słupków ogrodzeniowych w celu doprowadzenia wykonanych na działce nr ewid. 952 w S. I, gmina K., robót budowlanych do stanu zgodnego z ustaleniami planu miejscowego Gminy, to jest usytuowania w odległości co najmniej 4 m od osi drogi gminnej wewnętrznej w części utwardzonej dojazdowej do pól dla zachowania warunku szerokości w liniach rozgraniczających co najmniej 8 m, w terminie do dnia 31 października 2007 r. Organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę, naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a., gdyż nie ustalił w sposób należyty stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Organ pierwszej instancji nie ustalił bowiem, kto jest właścicielem działki nr 952 w S. I, a kto jest inwestorem robót budowlanych polegających na rozpoczęciu budowy ogrodzenia na wskazanej wyżej działce. Zdaniem organu odwoławczego w tej sytuacji należy uznać, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego, co skutkuje – na podstawie przepisów k.p.a. – koniecznością uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2007 r. i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia temu organowi. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył K. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 sierpnia 2007 r. Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9, 11, 12, 77, 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez pominięcie zarzutów odwołania, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozstrzygnięcia, zamiast uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przez pominięcie, iż decyzja organu pierwszej instancji obarczona jest wadą nieważności jako skierowana do osoby K. S., który nie jest stroną w sprawie. Decyzji organu pierwszej instancji strona zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2, 50 ust. 1 i 83 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że budowa ogrodzenia na granicy dwóch działek należących do tego samego właściciela narusza zapisy planu miejscowego, błędne przyjęcie, że ogrodzenie usytuowane jest wzdłuż działki nr 872 jako gminnej drogi wewnętrznej, podczas gdy działka ta stanowi wewnętrzną drogę prywatną, należącą do inwestora. W ocenie skarżącego decyzja organu pierwszej instancji narusza również art. 6, 7, 8, 11, 12 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a., poprzez uchybienia zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego wyrażonym w tych przepisach. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja organu drugiej instancji wydana została na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Natomiast użyte w przepisie art. 138 § 2 sformułowanie "w znacznej części" oznacza, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w tym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest bowiem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu (por.B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2004, str.600 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r. II OSK 633/2005, nie publ.). Dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej oceniać należy w powiązaniu z wyznaczonym przepisem art. 136 k.p.a. zakresem postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji mogą być zatem albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 136 k.p.a., albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W konsekwencji organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej stanowiłoby naruszenie obu wymienionych przepisów. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sytuacja taka zachodzi w sprawie niniejszej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji stwierdził, że "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego (...) wyjaśniającego stan faktyczny sprawy." Takie ogólnikowe stwierdzenie, że w sprawie wymagane jest przeprowadzenie bliżej nieokreślonego postępowania dowodowego nie wyczerpuje przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu wymagało wskazania przez organ odwoławczy, jakich nieprawidłowości w zakresie postępowania wyjaśniającego dopuścił się organ pierwszej instancji oraz wykazania, że zachodzi w związku z tym konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy tego jednak nie uczynił. Stwierdził jedynie, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, nie ustalił bowiem, kto jest właścicielem działki nr 952 położonej w S. I, a kto inwestorem. Nie wskazał, czy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości czy w znacznej części. Nie wykazał również, że nie ma możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego w tym zakresie na podstawie art. 136 k.p.a. Z treści uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji można wnosić, że organ ten utożsamia inwestora z właścicielem nieruchomości. Należy w związku z tym zauważyć, że inwestor nie musi być właścicielem nieruchomości. Adresatem decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. art. 52 ustawy). Okoliczność, że inwestor nie jest właścicielem nieruchomości nie uniemożliwia organom nadzoru budowlanego prowadzenia postępowania i nakładania na inwestora obowiązków określonych w art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Zauważyć ponadto należy, że organ pierwszej instancji ustalił, że inwestorem jest skarżący K. S., a organ drugiej instancji nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ustalenie to jest nieprawidłowe. Organ ten wskazał wprawdzie, że z informacji uzyskanej od skarżącego i jego matki G. S. wynika, że od 2006 r. właścicielem działki jest G. S. i ona jest inwestorem, nie podał jednak, kiedy i w jaki sposób uzyskał tę informację. W aktach postępowania administracyjnego brak takiego dowodu. Co więcej, w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnik skarżącego określa go wprost jako "odwołującego się inwestora" (k.23 akt organu drugiej instancji). Wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania mimo braku podstaw do wydania takiej decyzji, określonych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ drugie instancji. Nie przesądzając wyniku tego postępowania podnieść należy, że organ ten zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W razie potrzeby organ ten może uzupełnić postępowanie dowodowe w granicach zakreślonych przepisem art. 136 k.p.a. Tylko w przypadku wykazania, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ ten może wydać decyzję kasacyjną. Uzasadnienie decyzji musi jednak jednoznacznie wskazywać, jakie nieprawidłowości w zakresie postępowania wyjaśniającego popełnione zostały przez organ pierwszej instancji i dlaczego nie mogą być one naprawione na etapie postępowania przed organem drugiej instancji. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy może też wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ drugiej instancji rozważy zarzuty odwołania i ustosunkuje się do nich w uzasadnieniu decyzji. Podnieść należy, że w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutów odwołania, mimo iż skarżący oraz jego pełnomocnik zarzucają naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Postępowanie w sprawie niniejszej prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane i ma na celu ocenę zgodności inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia działki nr 952 z obowiązującymi przepisami. Istotne jest zatem wyczerpujące odniesienie się do zarzutów dotyczących przeznaczenia działki nr 872, stanowiącej drogę, w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów i na podstawie powołanego art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 ustawy.