II SA/Lu 2/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Wydaną na wniosek inwestorów B. i W. Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku inwentarskiego o obsadzie do 10 DJP z częścią gospodarczo-garażową, indywidualnej studni, zjazdu z drogi krajowej oraz zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10,0 m3 na działce nr 20 położonej w miejscowości L., gmina S. W decyzji tej wskazano szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie m.in. kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, infrastruktury technicznej oraz ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu organ wskazał, nie wgłębiając się w szczegóły, iż na podstawie sporządzonej analizy stwierdzono spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 oraz ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej: u.p.z.p.). Pismem z dnia 6 września 2009 r. Z. R. zwrócił się do Wójta Gminy S. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją ostateczną albowiem został pominięty jako strona przy wydawaniu tej decyzji. Wskazał, iż o fakcie jej wydania dowiedział się z pisma Wójta z dnia 26 sierpnia 2009 r. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2010 r. Wójt Gminy S. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. decyzją. W wyniku przeprowadzonego postępowania, w trakcie którego Z. R. podnosił, że planowana inwestycja narusza jego interes prawny gdyż niezgodna jest z przeznaczeniem terenu oraz znajduje się w sąsiedztwie jego zakładu mięsnego, decyzją z dnia 10 czerwca 2010 r. Wójt Gminy S. odmówił uchylenia ustalającej warunki zabudowy decyzji z dnia 23 czerwca 2009 r. z uwagi na brak przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że o istnieniu interesu prawnego innych osób niż wnioskodawca w sprawie warunków zabudowy decyduje charakter i zakres zamierzonego sposobu zabudowania lub zagospodarowania terenu. Z orzecznictwa sądowego wynika, iż przymiot strony w takim postępowaniu poza inwestorem przysługuje także i przede wszystkim właścicielom nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką na której mają być wykonywane roboty budowlane. Organ wskazał, iż działka Z. R. nie przylega bezpośrednio do działki inwestorów, lecz leży po przeciwnej stronie drogi krajowej o szerokości ok. 15 m, ponadto działki te nie leżą nawet na wprost siebie. Wobec powyższego zdaniem organu Z. R. nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją. Za niezasadne organ uznał twierdzenia strony dotyczące niekorzystnego oddziaływania inwestycji na jego działkę oraz wydania decyzji sprzecznej z dopuszczalnym na tym terenie sposobem zagospodarowania. Za niesłuszny organ uznał także zarzut dotyczący niespełnienia wszystkich warunków z art. 61 u.p.z.p. odnosząc się szczegółowo do poszczególnych warunków. Z. R. od wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji złożył odwołanie wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W jego uzasadnieniu podniósł, iż bezpodstawnie nie został uznany za stronę postępowania. Jego zdaniem ma on interes prawny uprawniający go do bycia stroną, co winno skutkować uchyleniem dotychczasowej decyzji. Ponadto odwołujący podniósł szereg zarzutów wskazujących na wadliwość przedmiotowego rozstrzygnięcia wskazując między innymi, że teren planowanej inwestycji jest przeznaczony pod zabudowę przemysłową oraz że objęty decyzją grunt wymagał zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolne. Nadmienił również, że inwestorzy posiadają już gospodarstwo rolne wraz z budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, a planowana inwestycja - w jego ocenie - przeznaczona będzie do sprzedaży po uzyskaniu wszelkich pozwoleń na budowę. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium podobnie jak organ pierwszej instancji uznało, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy, Z. R. nie przysługiwał przymiot strony. Odwołujący nie posiada bowiem interesu prawnego dającego mu przymiot strony w tym postępowaniu. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowe podzieliło pogląd odwołującego, iż stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być - w zależności od okoliczności sprawy - także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. Jednakże w niniejszej sprawie takich okoliczności uzasadniających uznanie odwołującego za stronę brak. Przede wszystkim wynika to stąd, iż planowana inwestycja nie będzie oddziaływała na działki Z. R. Działki inwestora i odwołującego oddalone są od siebie o ok. 60 m, a dodatkowo dzieli je droga krajowa oraz droga wewnętrzna. Zdaniem Kolegium kwestionowana decyzja jest dla odwołującego neutralna. W skardze do Sądu Z. R. zwrócił się o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący ponownie podniósł, iż posiada indywidualny interes prawny zgodnie z art. 28 k.p.a. do występowania w charakterze strony w tym postępowaniu, gdyż inwestycja dla której została wydana decyzja będzie wywierała wpływ na jego obowiązki i uprawnienia, a ponadto narusza ona szereg obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem skarżącego inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. W dalszym ciągu jego zdaniem błędnie organy uznają, że planowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej jak również to, iż teren ten nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Nadto dodał, iż jedna z jego działek znajduje się po tej samej stronie drogi co działka inwestorów. Zdaniem skarżącego decyzja Kolegium nie spełnia także warunków art. 107 k.p.a., gdyż nie zawiera podstawy prawnej wydanej decyzji, także nie wskazuje żadnych dowodów, na których się organ oparł, a którym odmówił wiarygodności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy S. nie naruszają prawa. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było zagadnienie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Wójta Gminy S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. ustalającą warunki zabudowy na rzecz B. i W. małżonków Ł. dla budowy budynku mieszkalnego, budynku inwentarskiego o obsadzie do 10 DJP z częścią gospodarczo-garażową, indywidualnej studni, zjazdu z drogi krajowej oraz zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10,0m3 . Skoro tak, zasadnym jest dodać, że instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Z uwagi na fakt, iż postępowanie to stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, instytucja wznowienia postępowania może być stosowana tylko w przypadkach tam wymienionych. Innymi słowy korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Zgodnie z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, następuje jednak tylko na żądanie strony. Nadto, zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a., dopiero wydanie postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. O ile po przeprowadzeniu takiego postępowania, właściwy organ stwierdzi brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., czyli nie stwierdzi wymienionych w tym przepisie przesłanek wznowieniowych, wówczas wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji, objętej żądaniem wznowienia postępowania (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Regulacja ta oznacza, że w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania, określonego w art. 149 § 2 k.p.a., właściwy organ ustali, że podanie o wznowienie nie pochodzi od strony postępowania, wówczas wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji na żądanie skarżącego wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, zakończonego ostateczną decyzją z dnia 23 czerwca 2009 r., a następnie zaskarżoną decyzją odmówił uchylenia decyzji ostatecznej uznając, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, zakończonym tą decyzją. W tych okolicznościach wskazać należy, iż przepisem który określa cechy strony postępowania administracyjnego, w tym również postępowania którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy na podstawie u.p.z.p. jest art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego jednoznacznie zatem wynika, iż podstawową cechą charakteryzującą stronę postępowania administracyjnego jest jej "interes prawny" w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, określany jako kwalifikowany interes faktyczny tj. nie tylko interes rozumiany jako zainteresowanie podmiotu co do danego rozstrzygnięcia administracyjnego (co wyraża interes faktyczny), ale również materialnoprawna podstawa tego zainteresowania. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa bowiem pogląd, podzielany także przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę, iż interes prawny o którym mowa w art. 28 k.p.a. ma materialnoprawny charakter. Przytoczyć tu można dla przykładu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1995 r. I SA 1326/93, w którym orzekł on, iż pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, lub też wyroku z 2 czerwca 1998 r. IV SA 2164/97, gdzie sąd przyjął, iż interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Innymi słowy o tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". A contrario brak podstaw do uznania danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego, w sytuacji kiedy nie można ustalić przepisu prawa materialnego, z którego wywieść można byłoby jego konkretne prawa lub obowiązki. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, iż skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy będącej przedmiotem wniosku o wznowienie, z uwagi na fakt, iż decyzja ta nie wywiera żadnego wpływu na uprawnienia właścicielskie do terenu, którego skarżący jest właścicielem. Z taką oceną należy się zgodzić. Prawidłowo w tym zakresie organy wskazały, że u.p.z.p. nie zawiera jednoznacznej regulacji dotyczącej tego problemu i nie odpowiada wprost na pytanie, kto jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jednakże utrwalone orzecznictwo wypracowało w tej mierze stanowisko, według którego stronami postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie miała oddziaływanie. Rację ma przy tym skarżący, czego nie podważały również organy, iż przymiot stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie przysługuje tylko i wyłącznie właścicielom nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Oczywistym bowiem jest, że oddziaływanie planowanej inwestycji może rozciągać się nie tylko na nieruchomości sąsiednie lecz również na te dalej położone, nie graniczące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Przeprowadzona, przez orzekający w sprawie organ, szczegółowa analiza dotycząca postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy w sposób jednoznaczny i przekonywujący wykazała, że wnioskowana budowa budynku mieszkalnego, budynku inwentarskiego o obsadzie do 10 DJP z częścią gospodarczo-garażową, indywidualnej studni, zjazdu z drogi krajowej oraz zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10,0 m3 nie będzie oddziaływać na nieruchomości skarżącego. W szczególności wynika to z parametrów i rodzaju zaplanowanej zabudowy jak również odległości oddzielającej nieruchomość skarżącego od terenu objętego przedmiotową decyzją. W sprawie bezspornym jest, iż żadna z działek skarżącego nie przylega bezpośrednio do działki B. i W. małżonków Ł. Jednakże jak wskazały organy okoliczność ta nie miała rozstrzygającego znaczenia. Decydujące bowiem w tym postępowaniu miało dalsze ustalenie, a mianowicie ustalenie braku oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości skarżącego. W tym zakresie nie może budzić wątpliwości, że projektowane przedsięwzięcie nie będzie źródłem emisji do powietrza, wód powierzchniowych i podziemnych substancji zanieczyszczających i nie wpłynie w związku z tym na poziom ich stężeń i jakość. Inwestycja nie wiąże się również z emisją hałasu. Gołosłowne są zatem zarzuty skarżącego, iż przedmiotowa inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Uwzględniając powyższe ustalenia, trudno uznać, iż planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości skarżącego. Z żadnych powszechnie obowiązujących przepisów, nie wynikają bowiem ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu nieruchomości skarżącego. Co więcej sam skarżący w żadnym piśmie kierowanym do organów, czy do Sądu nie wykazał na czym to oddziaływanie czy to na środowisko czy jego nieruchomości miałoby polegać. W konsekwencji, skoro Z. R. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, nie był on legitymowany do złożenia podania o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ostateczną z dnia 23 czerwca 2009 r. Brak przymiotu strony oznaczał zaś, że decyzja ta nie była obarczona wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w postaci pozbawienia strony gwarancji procesowych. Skutkiem takiego ustalenia winno być zaś wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej - bez badania, czy w sprawie występują inne przesłanki wznowieniowe. Ponadto pozostałe zarzuty skarżącego, wskazujące na istnienie innych wad decyzji o warunkach zabudowy, nie mogły być w takiej sytuacji przedmiotem rozważań organów i sądu administracyjnego. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. skierowany przeciwko zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jest wystarczające, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny oraz wyjaśnił podstawę prawną decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa, na których się oparł. Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.