II SA/Lu 20/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W związku z pismem K. i Z. małżonków P.,A. W. i M. O. z dnia 22 lutego 2013 r. zainicjowane zostało postępowanie administracyjne dotyczące wbudowania w grunt zbiorników do przechowywania paliw i gromadzenia wód opadowych na działce nr .... położonej w K. przy ulicy U. Ustalono w nim, że inwestor a jednocześnie właściciel działki nr ... M. K. dokonał usytuowania na tej działce dwóch zbiorników. Jeden z nich służący do przechowywania paliw, drugi do gromadzenia wód opadowych. Jak ustalił organ zbiorniki wkopano na wiosnę 2012 r. Inwestor nie posiada pozwolenia na budowę ani innych dokumentów. Na działce zamierza posadowić stację paliw, z wypożyczalnią samochodów, przyczep i sprzętu pływającego. Mając na uwadze powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego .... postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2013 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzone roboty budowlane i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2013 r. wskazanych ściśle wymienionych dokumentów. Jak uznał organ rozpoczęta budowa stacji paliw zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. i nie narusza przepisów w zakresie umożliwiającym doprowadzenie rozpoczętych prac do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też zobowiązano inwestora do złożenia określonych dokumentów, co umożliwi zalegalizowanie zaistniałej samowoli budowlanej. W odpowiedzi inwestor zakomunikował, iż nie zamierza legalizować rozpoczętej budowy ponieważ faktycznie jej nie rozpoczął. Zbiorniki nie posiadają fundamentów i nie są przytwierdzone do podłoża na stałe, a tym samym ich posadowienie na działce nie wymagało pozwolenia właściwych organów. W dniu 19 czerwca 2013 r. uczestnicy postępowania – K. i Z. małżonkowie P. zgłosili do organu nadzoru budowlanego prowadzenie prac budowlanych przez inwestora polegających na wykopaniu dołu i odkopaniu jednego zbiornika na paliwo. W tym samym dniu do organu wpłynęło pismo Komendanta Straży Miejskiej .... informujące o zgłoszeniu przez ww. uczestników postępowania okoliczności prowadzenia robót budowlanych na działce inwestora. Organ po przeprowadzeniu oględzin i potwierdzeniu okoliczności prowadzenia robót budowlanych na działce inwestora wydał na podstawie art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego decyzję, którą nakazał inwestorowi rozbiórkę wbudowanych w grunt działki nr .... dwóch zbiorników do przechowywania paliw i gromadzenia wód opadowych oraz przywrócenie poziomu terenu do stanu poprzedniego, tj. wg rzędnych z mapy do celów projektowych z dnia 2 września 2011 r. Powiatowy Inspektor podkreślił, że z treści tego przepisu wynika, że organ nadzoru budowlanego w przypadku potwierdzenia wykonywania robót budowlanych mimo wstrzymania ich wykonywania zobowiązany jest do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Sytuacja taka zaistniała w sprawie, co obligowało organ do wydania takiego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez inwestora w drodze odwołania, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na wadliwie dokonaną przez organ wykładnię przepisów Prawa budowlanego. W jego ocenie, umieszczenie zbiornika w ziemi, tak aby wystawał 1,5 m nad powierzchnią gruntu (co miało miejsce w niniejszej sprawie) nie wymaga pozwolenia na budowę ani nawet dokonania zgłoszenia. Wyjaśnił, iż nie wie jeszcze w którym miejscu będzie posadowiony zbiornik na paliwo, gdyż trwa procedura projektowa. W toku postępowania odwoławczego .... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania, poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych z udziałem stron w celu sprawdzenia istniejącego stanu faktycznego, a następnie po jego przeprowadzeniu wydał w dniu 8 listopada 2013 r. decyzję, mocą której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i równocześnie nakazał M. K. rozbiórkę (usunięcie) zlokalizowanych na działce nr ... przy ul. U. w K. dwóch zbiorników (jeden do przechowywania paliw, drugi do gromadzenia wód opadowych). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ na wstępie opisał przebieg postępowania i treść dokonanych ustaleń, a następnie podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do poprawności zastosowania art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego słusznie w sprawie zastosowano tryb wynikający z art. 48 Prawa budowlanego. Bez wątpienia wbudowanie w grunt zbiorników, które zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowią budowlę, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Właściwie również uznano, że inwestor mimo nałożonego na niego nakazu wstrzymania robót budowlanych, wykonywał je w dalszym ciągu. W dniu 11 lipca 2013 r. ustalono bowiem, że zbiornik do gromadzenia wód opadowych odkopany jest na głębokość ok. 3/5 wysokości i jest odsunięty od granicy z działką nr ... na odległość 6,4 m, podczas gdy pierwotnie odległość ta wynosiła 5,50 m. Zbiornik do gromadzenia paliw znajduje się natomiast na powierzchni gruntu w odległości 22,6 m od krawędzi jezdni i 7,0 m od granicy z działką nr ..., a nie 5,6 m jak było pierwotnie. Zmianie uległa również odległość między zbiornikami z 43,0 m na 48,1 m. Został również zasypany wykop istniejący pomiędzy zbiornikami, jak również dokonano niwelacji terenu pomiędzy wykopem i nasypem, a zbiornikiem na wody opadowe. Organ odwoławczy za wydany bez podstawy prawnej uznał natomiast obowiązek przywrócenia poziomu terenu do stanu poprzedniego. Jak wskazał - z brzmienia art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego nie wynika, aby mógł być nałożony na inwestora taki nakaz, co skutkowało uchyleniem decyzji i wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się M. K., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art., art. 7, 77, 78 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego skarżącego i błędne przyjęcie, że skarżący dokonał wbudowania w grunt zbiorników oraz, że prowadził roboty budowlane pomimo ich wstrzymania; 2. art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez enigmatyczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji uniemożliwiające w istocie odczytanie pobudek działania organu oraz przepisów prawa materialnego, tj.; 1. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nienależyte uznanie, że sporne zbiorniki stanowią obiekty budowlane; 2. art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż na działce skarżącego miały miejsce roboty budowlane, polegające na montażu i demontażu zbiornika i niwelacji terenu. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Dodał, że nie można również uznać, że przedmiotowe zbiorniki stanowią obiekt tymczasowy. Gdyby nawet tak przyjąć, to i tak skarżący zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na wykonanie robót z uwagi na upływ okresu 120 dni, o którym mowa w przepisach art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Sądy administracyjne badają czy objęte skargą decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego odpowiednio w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania (wówczas władne są uchylić wadliwe rozstrzygnięcie), jak też kontrolują czy nie są one dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność. Przy czym, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a oceny legalności dokonują również z urzędu. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję ..Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mocą której uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego .. z dnia ... w całości i nakazał inwestorowi M. K. rozbiórkę (usunięcie) dwóch zbiorników usytuowanych na terenie posesji przy ul. U.... - działka nr .... w K. - Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem brak jest podstaw do stwierdzenia jakiegokolwiek naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadził postępowanie w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołał i zastosował przepisy Prawa budowlanego. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Ustawa ta w art. 28 ust.1 wyraża ogólną zasadę stanowiącą, że rozpoczęcie robót budowlanych powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 tejże ustawy, ustalający katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. W art. 29 Prawa budowlanego zamieszczono bowiem enumeratywne wyliczenie obiektów (ust. 1) i robót budowlanych (ust. 2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawie nie ulega wątpliwości, że inwestor zrealizował na swojej działce prace polegające na montażu (wkopaniu) dwóch zbiorników. Jednego o pojemności 50 m3 przeznaczonego do przechowywania paliwa, oraz drugiego o pojemności 35 m3 przeznaczonego do gromadzenia wód opadowych. Jak bowiem wynika z akt sprawy na przedmiotowej działce inwestor miał zamiar wykonania stacji paliw wraz ze sklepem oraz wypożyczalnią sprzętu pływającego, przyczep oraz samochodów. Nie ulega przy tym najmniejszej wątpliwości, że przedmiotowe zbiorniki są budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc obiektem budowlanym nie będącym budynkiem lub obiektem małej architektury. Oceny tej nie podważa wskazywanie przez inwestora na to, że zbiorniki te nie zostały w całości przykryte warstwą ziemi, lecz obsypane celem ich zabezpieczenia przez działaniem osób trzecich i czynników atmosferycznych. Przepisy nie uzależniają bowiem kwalifikacji zbiorników od głębokości ich posadowienia. Zbiorniki same z siebie dzielą się bowiem na podziemne i nadziemne, co nie stanowi, że wykonanie pierwszych wymaga pozwolenia na budowę, a drugich już nie. Podobnie brak fundamentu pod zbiornikami nie ma żadnego znaczenia. Konsekwencją zdefiniowania zbiorników, a do nich należą też przedmiotowe zbiorniki przeznaczone do magazynowania paliw i gromadzenia wód opadowych, jako budowli jest stwierdzenie, że dla realizacji takiej budowli wymagane jest pozwolenie na budowę, którego z kolei brak skutkuje uruchomieniem procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. W pełni zasadnie zatem organ przystąpił do wszczęcia procedury zmierzającej do rozstrzygnięcia o losie samowolnie zrealizowanej inwestycji, czego pierwszym krokiem było wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i zobowiązaniu inwestora do złożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, po wcześniejszym prawidłowym ustaleniu możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej uzależnionej w tym wypadku od zgodności wykonanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami, w tym techniczno budowlanymi. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca skarżącemu – inwestorowi rozbiórkę samowolnie posadowionych zbiorników, nie była jednak konsekwencją niezłożenia przez niego wymaganych dokumentów w zakreślonym przez organ terminie. Podkreślenia bowiem wymaga fakt, iż decyzja ta wydana została w oparciu o art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ, w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem - nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Przywołany przepis ma zatem zastosowanie w przypadkach, kiedy mimo wstrzymania postanowieniem robót budowlanych są one wykonywane w dalszym ciągu, czyli nakaz organu nie jest przez inwestora respektowany. W przypadku wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli są one nadal prowadzone bądź ponownie podjęte, można mówić o "wtórnej samowoli budowlanej", czy też uporczywym łamaniu prawa mimo, że organ podjął działania zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej (por. A. Gliniecki, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 488). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w sprawie legalności zbiorników, wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wymienionych dokładnie dokumentów, wyznaczając termin ich przedłożenia w organie do dnia 31 sierpnia 2013 r. Odpis tego rozstrzygnięcia doręczono inwestorowi w dniu 26 kwietnia 2013 r. Tym samym po tym dniu inwestor nie mógł realizować na działce żadnych robót budowlanych z wyjątkiem prac zabezpieczających, czyli prac mających na celu zabezpieczenie budowy przed dostępem osób trzecich, co stosownie do treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wynika z treści postanowienia organu nadzoru budowlanego wydanego na podstawie tego przepisu. Jak natomiast wykazały ustalenia organu nadzoru budowlanego inwestor, mimo wstrzymania robót budowlanych związanych z przedmiotową budową, roboty te wykonywał. Rzeczone ustalenia wynikają z pisma K. i Z. małżonków P. skierowanego do organu pierwszej instancji (stanowiącego impuls do podjęcia czynności sprawdzających) i znajdują swoje potwierdzenie w ustaleniach organu poczynionych w trakcie oględzin na nieruchomości w dniu 11 lipca 2013 r. W szczególności porównanie załączonego do protokołu oględzin szkicu działki z tej daty, ze szkicem działki z dnia pierwszych oględzin działki (25 marca 2013 r. jednoznacznie wskazuje, iż prace budowlane były realizowane i to wcale nie na małą skalę. W związku z tym nie można zarzucić organom błędu w ustaleniach faktycznych odnośnie zakresu przeprowadzonych po wydaniu wymienionego postanowienia robót budowlanych, a tym samym naruszenia zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art., art. 7, 77 § 1, i 80 k.p.a., jak również zasad postępowania zawartych w art. 8 i art. 11 k.p.a. Organy właściwie i z udziałem stron, przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie dokumentując fakt wykonywania robót budowlanych. Ponadto sam skarżący w skardze przyznał, ze po wydaniu postanowienia z dnia 23 kwietnia 2013 r. wykonywał "inne wykopy na działce" i nawiózł ziemię celem wyrównania terenu działki, nie łącząc jedynie tych prac z wcześniejszym faktem posadowienia zbiorników. Jak już wskazano wyżej inwestor nie mógł realizować żadnych robót budowlanych z wyjątkiem prac zabezpieczających, czyli prac mających na celu zabezpieczenie budowy przed dostępem osób trzecich. Innymi słowy, fakt wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie uprawniał inwestora nawet do realizacji "innych" prac niezwiązanych z popełnioną samowolą budowlaną, co jak wynika z ustaleń organów nie miało w sprawie miejsca. Działania inwestora w dalszym ciągu związane bowiem były z sytuowaniem zbiorników. Ponadto wbrew zarzutom skargi organ nadzoru budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należycie wyjaśnił motywy jej podjęcia, wskazał na środki dowodowe, które posłużyły mu do tego celu, jak również wskazał podstawy prawne podjętej decyzji. W konkluzji rozważań - podzielając pogląd organów nadzoru budowlanego o konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki (usunięcia) przedmiotowych zbiorników - za prawidłowe uznać wypada także stanowisko ... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o konieczności zastosowania w niniejszej sprawie normy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części nakazu przywrócenia poziomu terenu do stanu poprzedniego, tj. wg rzędnych z mapy do celów projektowych z dnia 2 września 2011 r., nie znajduje normatywnego umocowania w treści stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).