II SA/Lu 200/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę. II SA/Lu 200/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek A. Ł. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] Nr [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie przyznania A. Ł. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji wskazał, iż decyzją z dnia [...]. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił A. Ł. przyznania uprawnień kombatanckich. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 9 maja 1996 r. w sprawie sygn. akt [...] decyzja ta została uchylona, po czym ponownie rozpatrując sprawę Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...]. odmówił stronie przyznania uprawnień kombatanckich, zaś decyzją z dnia [...]. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Wskazano również, iż wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2003 r. A. Ł. wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy przyznania uprawnień kombatanckich. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, iż strona występując z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy przyznania uprawnień kombatanckich nie podnosiła żadnych nowych okoliczności, czy to faktycznych, czy to prawnych, które miałyby uzasadniać uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie przepisu art. 154 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Kierownik Urzędu uznał, iż słuszny interes strony nie może się sprowadzać do naruszenia innych przepisów prawa, którymi w rozpoznawanej sprawie są przepisy art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. b i c ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Skarżący nie spełnia warunków do przyznania uprawnień kombatanckich określonych tymi przepisami, ponieważ przebywał w obozie przesiedleńczym w Z. po ukończeniu 15 roku życia, a obóz ten jest wymieniony jedynie w § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości, dotyczącym miejsc odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł A. Ł., domagając się jej uchylenia. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]., uznając iż wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ocenie Sądu organ administracji nieprawidłowo prowadził postępowanie, nie wydając decyzji w terminie i nie uwzględniając oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 1996 r., uchylającym pierwszą decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. Sąd uznał również, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. wydane zostało przez Radę Ministrów, a więc z przekroczeniem delegacji ustawowej, co uzasadnia odmowę jego zastosowania. Ponadto Sąd uznał, że skarżący miał mniej niż 14 lat w czasie pobytu w obozie, ponieważ w zaświadczeniu o pobycie w obozie wskazana jest inna data urodzenia skarżącego. Na skutek kasacji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r. (OSK 1429/04) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lipca 2004 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że błędny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o związaniu organu administracji oraz sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 9 maja 1996 r. Postępowanie w sprawie skargi na decyzję Kierownika Urzędu z dnia [...]. jest bowiem nowym postępowaniem w stosunku do postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego z 1995 r., w którym to postępowaniu zapadł wyrok z dnia 9 maja 1996 r. Postępowanie to zakończyło się decyzją ostateczną z dnia [...] r., odmawiającą A. Ł. przyznania uprawnień kombatanckich. Decyzja ta nie została z woli skarżącego poddana kontroli w ramach wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast niniejsze postępowanie prowadzone było w ramach art.154 k.p.a., które jest postępowaniem w nowej sprawie, co nie budzi wątpliwości ani w doktrynie ani w orzecznictwie. W tym postępowaniu sąd rozstrzyga w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również na wadliwość wywodów Sądu dotyczących rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. Rozporządzenie to zostało wydane przez Prezesa Rady Ministrów, a nie Radę Ministrów, jak błędnie przyjął Sąd. Zakres podmiotowy delegacji ustawowej nie został więc przekroczony. Za całkowicie błędny uznał także Naczelny Sąd Administracyjny pogląd Sądu o związaniu organu treścią zaświadczenia archiwum państwowego co do daty urodzenia skarżącego. Data urodzenia skarżącego jest bezsporna i nie była nigdy przez skarżącego kwestionowana. Zgodnie z przepisem art. 4 ustawy z dnia 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego, akty stanu cywilnego stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych. Dowód ten można obalić tylko w postępowaniu sądowym. Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniało uchylenie wyroku tego Sądu z dnia 6 lipca 2004 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 29 stycznia 2004 r. prowadzone było na podstawie przepisu art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja ostateczna to taka, od której, od której nie wniesiono odwołania, jak również decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania. Może to być także decyzja utrzymana w mocy po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). W sprawie niniejszej tą decyzją ostateczną, jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] (Nr [...]), odmawiająca skarżącemu przyznania uprawnień kombatanckich. Decyzja ta została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji z dnia [...] i doręczona skarżącemu w dniu 10 października 1997 r. z pouczeniem o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Skarżący wniosku takiego w terminie ustawowym jednak nie złożył, wniósł natomiast skargę na decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z dnia 12 marca 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie odrzucił skargę A.Ł. na decyzję z dnia [...] wobec niewyczerpania drogi odwoławczej (wobec niezłożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Z akt sprawy organu administracji wynika, że po otrzymaniu decyzji z dnia 11 września 1997 r. skarżący kierował do różnych organów szereg pism o treści wskazującej na żądanie ponownego rozpoznania sprawy. Pisma te przekazywane były następnie Kierownikowi Urzędu do Spraw Kombatantów. Żadne z tych pism nie zostało jednak złożone w terminie wskazanym w przepisie art. 129 § 1 w zw. z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, czyli w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Z tego względu Kierownik Urzędu postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2000 r. stwierdził uchybienie przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wyrokiem z dnia 6 marca 2001 r. w sprawie II SA/Lu 617/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie oddalił skargę A.Ł. na to postanowienie. Skarżący nie złożył też wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja z dnia [...]. stała się więc ostateczna. Kolejny wniosek skarżącego o przyznanie uprawnień kombatanckich prawidłowo potraktowany został zatem jako wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Przepis art. 154 § 1 k.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Musi to być po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre - za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Nie budzi wątpliwości, że decyzją, na podstawie której strona nie nabyła prawa w rozumieniu przepisu art.154 k.p.a. jest przede wszystkim decyzja odmowna. Decyzja odmawiająca załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony nie tworzy dla strony praw nabytych. Decyzja z dnia [...] odmawiająca skarżącemu przyznania uprawnień kombatanckich jest więc decyzją, o której mowa w art. 154 k.p.a. Z brzmienia przepisu art.154 wynika, że do zmiany lub uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie istnienia tylko interesu społecznego bądź tylko słusznego interesu strony, może być też tak, że obydwa te interesy będą zaspokojone zmianą lub uchyleniem decyzji. Wymagania interesu społecznego lub słusznego (a więc kwalifikowanego) interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Użycie w przepisie art. 154 słowa "może" wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa z najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tej instytucji jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Dotyczy ona prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności kontrola sądowa polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. Sąd ocenia, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu stron oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych wyżej reguł postępowania, należycie wyjaśniając wszystkie istotne okoliczności sprawy. Organ administracji dostatecznie uzasadnił swoje stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie brak przesłanki słusznego interesu strony lub interesu społecznego, które pozwalałyby na zmianę decyzji. Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Podzielić należy w szczególności pogląd organu administracji, że w obowiązującym obecnie stanie prawnym nie byłoby możliwe przyznanie skarżącemu uprawnień kombatanckich. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. W konsekwencji w postępowaniu tym uwzględniony być musi stan prawny, obowiązujący w dacie wydania decyzji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 k.p.a., a nie stan prawny wcześniejszy, jak tego domaga się skarżący. Dodać należy, że zmiana stanu prawnego (niekorzystna dla skarżącego) nastąpiła jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...]., w żadnym zatem wypadku nie byłoby możliwe zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisów ustawy o kombatantach w ich brzmieniu sprzed 31 lipca 1997 r., czyli sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia z dnia 25 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 68, poz. 436). Prawidłowo zatem odwołał się Kierownik Urzędu do obowiązujących obecnie przepisów ustawy o kombatantach i wydanego na jej podstawie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U. Nr 106, poz.1154). Całkowicie bezpodstawny jest zarzut skarżącego, iż rozporządzenie to wydane zostało przez Radę Ministrów, a nie przez Prezesa Rady Ministrów, jak stanowi przepis art. 8 ust.1 ustawy, zawierający upoważnienie do wydania tego rozporządzenia. Okoliczność ta została już wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie budzi żadnych wątpliwości. Podkreślić należy, że wersją obowiązującą każdego aktu prawnego jest wersja opublikowana w dzienniku urzędowym (w przypadku rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów jest to Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej). Podstawą żądania skarżącego jest fakt pobytu w obozie przejściowym w Z. od dnia 27 listopada do 7 grudnia 1942 r. W myśl przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) represjami w rozumieniu ustawy, dającymi podstawę do przyznania uprawnień kombatanckich są okresy przebywania z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych: a) w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady, b) w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, c) w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Obóz przejściowy w Z. nie należy do żadnej z kategorii wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 litera "a". Natomiast stosownie do przepisu art. 8 ust. 2 ustawy wykaz miejsc odosobnienia, o których mowa w art. 4 ust.1 pkt 1 litera "b" i "c" określany jest w drodze rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Powołane już wyżej rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. nie zalicza obozu przejściowego w Zamościu do innych miejsc odosobnienia, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 litera "b" (§ 5 rozporządzenia). Obóz przejściowy w Z. został zaliczony do innych miejsc odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa (§ 6 rozporządzenia). Skarżący urodził się dnia [...] r., w chwili pobytu w obozie miał więc ukończone 15 lat. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, wiek skarżącego nie budzi w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie żadnych wątpliwości. Dodać należy, że sam skarżący nigdy wcześniej nie kwestionował swojej daty urodzenia, przeciwnie przyznawał, że "według metryki" miał ukończone 15 lat, "Niemcy zakwalifikowali go jednak jako dziecko, bo był wątły i niski" i dlatego "w swoich papierach odnotowali datę urodzenia [...] r." Zaświadczenie z Archiwum Państwowego o wywiezieniu skarżącego z obozu w Z. nie może być podstawą ustalania daty urodzenia innej niż data wynikająca z aktów stanu cywilnego. Jest poza sporem, że nie toczyło się żadne postępowanie o sprostowanie aktu urodzenia skarżącego. Brak zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że skarżący miał w chwili pobytu w obozie mniej niż 14 lat. Skarżący nie spełnia więc także przesłanki określonej w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 1 litera "c" ustawy o kombatantach. W tej sytuacji, skoro obowiązujące przepisy nie dawałyby podstawy do załatwienia wniosku skarżącego o przyznanie uprawnień kombatanckich zgodnie z jego żądaniem, nie występują w sprawie przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznej. Za jej zmianą albo uchyleniem nie przemawia bowiem ani interes społeczny ani słuszny interes strony. Jak trafnie zauważył Kierownik Urzędu wydanie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do naruszania obowiązującego porządku prawnego. Organy administracji są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa. Wobec braku materialnoprawnych podstaw do uwzględnienia wniosku zobowiązane są do wydania decyzji odmownej. Zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]. jest więc zgodna z prawem. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).