II SA/Lu 200/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] S. L. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zł należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia ... Wójt Gminy N. odmówił przyznania T. W. świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków, opału, energii elektrycznej, opłacenia należności za wodę, wywóz nieczystości, zakup żywności i opłacenie telefonu, motywując swoje stanowisko brakiem współpracy z pracownikiem socjalnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji materialnej. W uzasadnieniu decyzji podano, że wydanie decyzji powinno być poprzedzone każdorazowo ustaleniem stanu faktycznego, tj. ustaleniem. czy zostały spełnione warunki do przyznania świadczenia, co następuje w toku postępowania dowodowego. Szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej, niezbędnym do ustalenia wszystkich wymaganych okoliczności sprawy, jest rodzinny wywiad środowiskowy. Składa się on na postępowanie wyjaśniające poprzedzające rozstrzygnięcie każdej sprawy dotyczącej świadczeń. Po stronie osoby zainteresowanej występuje obowiązek umożliwienia organowi dopełnienia czynności dokonania wywiadu środowiskowego, co wiąże się z określoną w art. 4 ustawy o pomocy społecznej zasadą współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie współdziałanie o jakim wyżej nie miało miejsca, nie udało się bowiem przeprowadzić z wnioskodawczynią wywiadu rodzinnego. Po raz pierwszy pracownicy socjalni usiłowali przeprowadzić wywiad w dniu 5 listopada 2009 r., lecz nikt nie otworzył drzwi. Ponieważ nie przesłano informacji o terminie przeprowadzenia wywiadu, wyznaczono nową datę jego przeprowadzenia na dzień 16 listopada 2009 r., o czym T. W. została zawiadomiona w dniu 10 listopada 2009 r. Wówczas wywiadu również nie udało się przeprowadzić, ponieważ brama na posesję była zamknięta. Organ zaznaczył, że sytuacja taka trwa już od 12 sierpnia 2009 r. Pracownik socjalny nie jest wpuszczany na teren posesji, nie może porozmawiać z Panią T. W., ani ustalić jej obecnej sytuacji zdrowotnej, mieszkaniowej i materialnej. Według organu brak współpracy uzasadnia odmowę przyznania pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. Po rozpoznaniu odwołania T. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przypomniał, że stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, jednakże zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w tym artykule (kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477,00 zł a dla osoby w rodzinie wynosi 351,00 zł), przy jednoczesnym spełnieniu przynajmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W toku postępowania ustalono, że dochód strony stanowi emerytura w kwocie 591 złotych, przy czym podkreślono, że nie przedstawiła ona żadnych dowodów potwierdzających prowadzenie wobec niej egzekucji komorniczej, na podstawie której zajęto kwotę 170 złotych. Kolegium zwróciło także uwagę, że nawet, gdyby rzeczywiście nastąpiło zajęcie świadczenia emerytalnego, to i tak nie miałoby to znaczenia dla ustalenia dochodu strony, skoro art. 8 ustawy o pomocy społecznej nie przewiduje pomniejszenia dochodu o ściągane należności w drodze egzekucji komorniczej. Ponieważ T. W. otrzymuje emeryturę, której wysokość przekracza kryterium dochodowe, wniosek jej rozpoznano w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy według którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Organ zaznaczył jednak, że dla przyznania pomocy w tym trybie niezbędne jest ustalenie sytuacji, w jakiej znajduje się wnioskodawczyni, co oznacza konieczność przeprowadzenia wywiadu rodzinnego, jak stanowi art. 106 ust. 4 ustawy. Także Kolegium uznało, że bez współpracy wnioskodawczyni ograniczone są możliwości oceny sytuacji w jakiej się ona znajduje i nie ma podstawy do ewentualnego stwierdzenia, że w sprawie zachodzi szczególny przypadek określony w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu, także w sytuacji wcześniejszego uprzedzenia o dacie w jakiej miał się odbyć, wskazuje na brak woli strony do współdziałania z pracownikiem socjalnym, a tym samym utrudnianie pracownikowi socjalnemu wykonywania jego obowiązków. Wniosek powyższy uzasadnia odmowę przyznania pomocy w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Odnosząc się do wniosku strony o wyłączenie od rozpoznania sprawy H. L., pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N., Kolegium zaznaczyło, że nie uprawdopodobniono istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Nie ma zatem podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanego postanowienia odmawiającego wyłączenia H. L. - pracownika socjalnego organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. W. stwierdziła, że przepis umożliwiający odmowę przyznania środków z pomocy społecznej z uwagi na brak współdziałania Ośrodek Pomocy Społecznej stosuje dowolnie i kiedy mu się podoba. Skarżąca podkreśliła, że jej dochód rzeczywisty wynosi 423 złote, ponieważ prowadzona jest wobec niej egzekucja komornicza, ostatni wywiad miał miejsce 12 sierpnia 2009r., a ponadto rozmowa z H. L. może wyłącznie dotyczyć współpracy na jej szkodę ( ma status pokrzywdzonej ). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis ten jednoznacznie zatem wskazuje, że zadaniem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób i rodzin, nigdy zaś zastępowanie ich w dążeniu do osiągnięcia rezultatu określonego w powołanym przepisie. Zasada ta nazywana zasadą subsydiarności w sposób oczywisty oparta jest na konstrukcji współdziałania osoby ubiegającej się o taką pomoc, o czym zresztą wprost stanowi art. 4 ustawy. Zgodzić się zatem należy, że brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do zaniechania udzielenia żądanego świadczenia. Z brzmienia art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jasno wynika, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego i inne wskazane w tym przepisie okoliczności mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Przepis ten nie zakłada przy tym konieczności spełnienia innych jeszcze warunków, poza tymi, które zostały w nim wskazane, aby odmowa ta była możliwa. Wprawdzie odmowa przyznania pomocy oparta jest na uznaniu administracyjnym, wymagającym starannego uzasadnienia zajętego stanowiska, nie zmienia to jednak faktu, że organ administracji może samodzielnie ocenić, czy brak współdziałania osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy może być podstawą odmowy jej udzielenia. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Wniosek ten opiera się na znaczeniu wywiadu dla oceny jej rzeczywistej sytuacji bytowo – majątkowej, co potwierdza art. 106 ust . 4 ustawy, ustanawiający wymóg jego przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Z treści natomiast § 2 ust.5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz.672 ze zm.) wynika, że to właśnie na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Trafnie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny ( wyroki z dnia 17 listopada 2009r. I OSK 551/09 i I OSK 552/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że jak wynika z art. 107 ustawy o pomocy społecznej oraz wspomnianego rozporządzenia rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym, zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Organ zaś, rozpoznając sprawę, zobowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się na temat całości dowodów zgromadzonych podczas wywiadu. Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się nań szereg czynności organu (wykonywanych przez pracownika socjalnego), a w szczególności przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), wykorzystanie dokumentów wskazanych w §7, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej, a przede wszystkim w treści § 2 ust. 2 rozporządzenia, nakazującego przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. W tym zakresie osoba ubiegająca się o pomoc społeczną, a także jej rodzina w ramach obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym zobowiązana jest mu okazać wszelkie zajmowane przez siebie pomieszczenia. Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że rodzinny wywiad środowiskowy, lub jego aktualizacja w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania, świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonania oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. W szczególności nie byłoby wskazane przesłuchiwanie na okoliczność warunków bytowych i stanu majątku osób trzecich w charakterze świadków. Na charakter środowiskowego wywiadu rodzinnego jako specyficznego środka dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę także w wyroku z dnia 23 czerwca 2009r. (I OSK 1237/08 CBOSA) dowodząc, że choć żaden przepis ustawy o pomocy społecznej, ani aktu wykonawczego nie określa wprost, czy wywiad środowiskowy przeprowadza się z innymi osobami niż wnioskodawcy lub ich rodziną, to jednak nie można jednak z tego wywodzić wniosków, że wywiad środowiskowy może być przeprowadzany "z innymi osobami" z otoczenia wnioskodawcy np. sąsiadami lub innymi osobami które mogą dostarczyć niezbędne informacje. Wskazanie w przepisach rozporządzenia w sprawie wywiadu środowiskowego, że przeprowadza się go w miejscu zamieszkania osoby, która wnioskuje o pomoc społeczną nie pozwala na przyjęcie że chodzi o bliżej nieokreślony krąg osób mogących posiadać jakiekolwiek informacje w przedmiocie sytuacji życiowej wnioskodawcy. Sąd wskazał, że pracownik socjalny zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wywiadu środowiskowego informuje osoby, z którymi przeprowadza wywiad, o wynikającym z art. 109 ustawy o pomocy społecznej obowiązku niezwłocznego poinformowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z innymi osobami, niż wskazane w rozporządzeniu prowadziłoby do nieuzasadnionego nałożenia tego obowiązku na osoby postronne. Słuszne jest zatem zapatrywanie organów rozpoznających wnioski skarżącej, że jej działania, utrudniające pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia ( por. także wyroki NSA z dnia 15 kwietnia 2010r. I OSK 1753/09, 19 marca 2009r. I OSK 561/08, 30 listopada 2009r. I OSK 634/09, 23 września 2008r. I OSK 1765/07 wszystkie opubl. w CBOSA ). W sprawie jest oczywiste, że skarżąca w dniu 11 listopada 2009r. została zawiadomiona o terminie sporządzenia wywiadu wyznaczonym na dzień 16 listopada 2009r. Miała zatem wystarczająco dużo czasu na powiadomienie pracowników o obiektywnych okolicznościach wykluczających sporządzenie wywiadu we wskazanym terminie. Akta sprawy nie zawierają jednak jakichkolwiek informacji, pochodzących od skarżącej, które wskazywałyby na przeszkody uniemożliwiające przeprowadzenie wywiadu. Podobnie zresztą jak i po otrzymaniu w dniu 18 listopada 2009r. kolejnego zawiadomienia o przeprowadzeniu wywiadu, tym razem w dniu 25 listopada 2009r. Zauważyć również trzeba, że skarżąca nigdy nie wskazywała jakiejkolwiek dogodnej dla niej daty, w jakiej wywiad można byłoby przeprowadzić, nie podawała także, którzy pracownicy socjalni mogliby dokonać wywiadu. W tej sytuacji słusznie uznano, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy. Nie jest przy tym uzasadniony zarzut, jakoby przeprowadzenie wywiadu było nieuzasadnione, skoro nie upłynęło jeszcze 6 miesięcy od daty sporządzenia ostatniej jego aktualizacji. Według § 2 wspomnianego już rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, zwrócenia się sądu lub starosty o wydanie opinii w celu ustanowienia rodziny zastępczej w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie ustanowienia rodziny zastępczej albo otrzymania orzeczenia sądu o umieszczeniu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, socjalizacyjnego lub rodzinnego, a także powzięcia informacji o przemocy w rodzinie. Jasne jest, że w tym przypadku informacje o potrzebie przyznania pomocy organy uzyskały na podstawie złożonego przez skarżącą wniosku z dnia 21 października 2009 r. Akceptować należy zatem stanowisko organów o konieczności przeprowadzenia wywiadu aktualizacyjnego. Zauważyć należy, że także art. 107 ust.4 zd.1 ustawy stanowi wyraźnie, iż w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. Wyjątek określa art. 107 ust. 4 zdanie 2 ustawy, według którego, w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. W rozpoznawanej sprawie przepis ten nie ma jednak zastosowania. Błędnie bowiem skarżąca utożsamia przyznawane jej środki finansowe w ramach zasiłków celowych ze stałymi formami pomocy określonymi w ustawie, choć z pewnością zarówno ilość przyznanych jej świadczeń jak i okres ich udzielania stwarza wrażenie stałej formy pomocy. Z powyższych względów na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić. O przyznaniu wynagrodzenia radcy prawnemu ustanowionemu w ramach pomocy prawnej orzeczono na podstawie art.250 wspomnianej ustawy i § 15 w związku z § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U Nr 163, poz.1349 ze zmianami ).